广州城管腐败链：违建寻租招投标贪腐

计划财务工作的职务便利，涉嫌收受贿赂人民币300多万元。

官方未进一步说明张建国受贿的具体情节，而广州城管系统内部则有两种说法：其一是与分类垃圾桶招标有关；其二是在为环卫工采购设备上存在贪污行为。

6月18日，广州市城管委主任李廷贵公开表示，“广州市城管委为了提高机械化水平，去年好不容易从市政府申请到了9460万元经费用于采购设备。在这个局面下，市城管委领导更应该严于律己，把心思放在改善环卫工人作业条件上”。这被外界普遍解读为对张建国案的回应。

在贵州，已出现因垃圾桶招标落马的城管系统官员。该省凤冈县城管局的三名领导在合同价为28.7万元的垃圾桶采购中，三人收取好处费近12万元。

此前，深圳城管的调研员在深圳市中级法院受审，亦曝出城管招投标暗箱内幕。深圳的“数字城管”系统，从2006年就开始运行，仅一期投入就超过9400万元人民币。深圳市城市管理监督指挥中心调研员（副处级）龚友夫，通过设定对天夏公司有利的资质条件以及推荐天夏公司找来的三名专家参与评标小组等行为，帮助天夏公司中标，此后得到“感谢费”30万元。

而2011年被判处有期徒刑12年的中山市城管执法局原局长李健生，在其数项犯罪事实中，亦有多项涉及招投标。比如，在总额不到72万元的工作制服购销合同中，他得到好处费45万元。

“城管系统的项目太多了，城市需要的每一个井盖、垃圾桶、路灯，城管内部需要的文具、制服、执法设备，都使得项目负责人有寻租的空间。”赵阳分析说。

除了实物，城管系统采购的还包括服务，其中也有贪腐空间。在黄埔区检察院的通报中，黄埔区城管系统的窝案，主要涉及来自物业公司的贿赂。赵阳分析，物业公司贿赂城管，一般有两种情况，第一是物业公司希望竞标城管内部的清洁工作，第二则是物业公司和城管的职责有交叉，城管将一定的职能“外包”给物业公司。在不少地方，都有“城管外包”现象，即城市管理工作中的部分职能委托给民间企业来承担。

体制病根

此番广州城管集中曝出的贪腐案，凸显的一个问题是，城管的职责范围过于广泛。以广州为例，据2008年8月出台的《广州市城市管理综合执法条例》，广州市城市管理综合执法范围包括授权行政处罚权和受委托行政处罚权两个部分，共计203项。

其中，授权执法范围涉及“市容环境卫生、城市规划、绿化、环境保护、工商、市政、建筑施工、燃气、供水、城市房屋强制拆迁、救助、市白云山风景名胜区、养犬管理”等13个方面共160项；委托执法范围涉及“建筑施工、路灯照明、房地产、燃气、供水、人民防空、社会医疗机构管理”等7个方面共43项。2011年10月实施的《广州市城市管理综合执法细则》，则将城管执法机关行政处罚权细化至232项。而在1999年实施的旧《细则》中，仅有64项处罚权。

但与广泛职责不相匹配的是城管的“执法力量”配备。据人民网报道，目前北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编制、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。由于编制有限，大多数地方都引入“协管员”协助城管工作。

2006年，江苏省通州市城市管理局干部易君在《南方周末》上撰文称：“从工作性质来看，城管部门是个‘筐’，其他职能部门扯皮或管不了的疑难杂症，全往这个‘筐’里装。城管部门工作的力度、强度、难度、危险度，都不比人家小，但享受的待遇却远比人家低。”

权力范围大，收入低，使得城管有贪腐的空间和动力。

事实上，城管这一中国特色的机构，自成立开始，其合法性就一直遭受质疑。其前身为上世纪80年代北京等城市設立的环卫监察大队，后来改为城建局下设的城市管理监察大队。1996年出台的《行政处罚法》规定了“相对集中行政处罚权”制度，即依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权，意在解决不同行政执法部门“多头执法、互相踢皮球”的问题。1997年，北京市经国务院批准，开展城市管理综合执法试点工作。这项试点后来逐渐在全国推广，到2002年，国务院出台《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，城管处罚权的范围进一步扩大。

然而，城管部门的体制并没有随着其权力范围的扩大而理顺。根据《行政处罚法》，行使行政处罚权的必须是行政机关，或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，接受行政机关委托行使处罚权的组织，也有明确资格要求。尤其是，“相对集中行政处罚权”的主体，必须是“行政机关”。

但很多地方的城管，自成立时即缺乏组织法的依据，也没有明确的法律法规授权。在因城管暴力执法等引发的非议中，城管往往被指摘为“非法组织”。随着一些地方逐渐出台地方法规，以及解决城管部门和人员的地位和编制问题，城管的“合法性”问题看似有所缓解，但问题并未解决。

曾在夏俊峰刺死城管案中担任二审辩护律师的中国政法大学讲师滕彪指出，行政执法首先需要专业性，把几十项、几百项行政权力集中到城管这么一个部门，不仅违反了专业的原则，也违反了分权的原则。“城管的权力太大，必然导致腐败问题的出现。”

滕彪说，设置城管以前，多个行政部门多头执法、效率低下的状况，“是一个管理思路和管理水平的问题”，不改进治理思路，城管职权越来越膨胀，并且让它正规化，恰恰是反向解决问题。这也是行政法学界的普遍看法。行政执法权可以考虑相对集中，但不能忽略专业化要求。城管作为过渡性、临时性的产物，却日益部门化、固定化，形成新的利益格局，并衍生新的问题。

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