导读：城管无论是暴力执法，还是非暴力执法，都招致社会舆论的不断质疑。问题的根源在于制度设计。城市管理中的违法行为本质上是公共资源的分配与私人诉求之间的冲突。仅仅依靠行政处罚不能建立自我调节的和谐社会秩序。城管的职责定位将城管执法人员与违法人员变成了相反相成的利益共同体。实现由纯粹的行政处罚职能向公益维权职能的转变，是破解城管执法难题的必由之路。
在崇尚按部就班、循规蹈矩的政治环境下，各地城管局为了破解执法难题，不断创新执法方式，形成了两大派系：暴力派与非暴力派。暴力派以湖北省天门市为代表，指导思想为“粗暴对野蛮”。非暴力执法又有不同的分支：成都市的美女轮滑执法、武汉市的沉默注视执法、广州市的女性温柔执法、义乌市的无情绪执法。但无论采取何种执法方式，社会舆论都质疑不断。本文认为城管执法上下两难的境地根源于深层的制度设计。实现由惩罚违法向公益维权理念的转变，重新认识城管职责，是破解城管执法难题的必由之路。
一、我国城管法定职责的定位及其弊端
（一）城管机构的法定职责：行政处罚
城管局的设立目的就是为了相对集中行使行政处罚权，设立依据是1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》。该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为了落实这一规定，国务院于同年4月15日发布《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》，要求“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”。1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动了城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作。随后，天津、黑龙江等省(市)也相继开展了相对集中行政处罚权的试点。1999年，《国务院关于全面推进依法行政的决定》要求扩大试点范围。国务院办公厅于2000年发布了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，要求把相对集中行政处罚权试点中的成功经验运用到市、县机构改革，进一步理顺市、县行政管理体制。2002 年，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，对相对集中行政处罚权工作的授权主体、相对集中行政处罚权的目的和适用领域、处罚权的行使主体作出了进一步的规定。此后，全国绝大多数城市先后建立了城管执法机构。针对试点工作中出现的多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等突出问题，2002年10月，《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，决定组建综合行政执法机构并赋予其独立的行政执法主体资格，统一行使行政处罚权，并在广东省和重庆市开展综合行政执法试点工作。2003年中央编办再次发出《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，明确了相对集中处罚权与综合行政执法执法都是行政管理体制改革的重要内容，并明确了都要逐步由相对集中集中处罚权向综合执法过渡的工作要求。
实行综合执法试点工作的遵循的首要原则就是“两个相对分开”，即实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开，实行综合行政执法。从制度设计上来说，城管局的法定职责就是单纯行使行政处罚权。
（二）城管执法的思维定势：强制惩罚
城管局的法定职责决定了执法工作思路，依据法律法规及本级政府和有关部门的政策规定，认定辖区内一切人员是否有违反行为，对违反者责令立即改正，并视情节决定是否采取处罚措施。也就是说，城管执法人员是带着一种“敌视”的职业心态同辖区内的工作对象进行互动。
以天门市为例，天门市为了改变市容市貌脏乱差的问题，五年内换了四任城管局长。最初采取了重罚措施，对各类城管违章现象坚决取缔并按一般计费额的3-5倍予以处罚，但重罚效果并不明显，执法手段因此升级为“打”。天门市环卫局局长熊巍说，“以前都是这样，对于不配合的就要打，而且有时开例会都是这个意思，城管工作就是要打，领导老是这样强调。”城管队员胡学文在回答警方询问时说，“我们局里所谓的优秀，就是在执法活动中，肯出手打人的人。对于表现优秀的人，领导都要表扬和提拔。”而商贩对城管的感受也是“不打人的局长，就干不长，打人的就被提拔”。
“若从规范法学角度观察，小商贩就是一群扰乱社会秩序、破坏城市环境卫生的人。”而良好的社会秩序则是“强者对弱者，富者对穷者施以暴力和强制的结果”。这种观点深刻反映了城管执法人员的工作心态。
（三）城管定位的固有局限：手段单一
“公安可以抓人，工商税务可以吊销执照，执法对象不服从处罚怎么办？”这是摆在所有城管局长面前的一道难题。就城管局的职责来讲，只有行政处罚权。因而各地城管局在工作创新上，其着力点只能是执法方式。对依法履行职责，天门市新任城管局长王四稳的体会是，“城管执法缺乏有效的制约措施，因此对执法对象缺乏震慑力。”城管局为了破解执法难题，只有突破法定程序，频繁使用暴力手段。在暴力执法事件被频频曝光，且暴力抗法事件日益增多之后，城管部门有病乱投医，又转向了软办法，如沉默注视执法、美女轮滑执法、女子温柔执法等。
然而无论是暴力执法，还是非暴力执法，都无法解决“执法对象不服从处罚怎么办”的难题。法的实现要靠强制，但更要靠人们的自觉遵守。
二、对城管法定职责的再认识
（一）城管机构的执法目标分析
各地城管局的职责虽不尽完全相同，但大体都包括以下三类：1、市容监管方面，包括流动摊点、乱贴乱挂、户外广告等的管理。2、环境卫生作业。3、违法建设查处、拆除。这三个方面集中于一点就是确保城市公共空间按照政策制定部门要求的方式进行利用，管辖范围及于城市道路、广场及其周边和上空等城市公共空间。从这一点上来看，城管局其实是公共空间利益的维护者，其执法目标在于代表全体市民保护公共利益不受个别人的侵害，而不是一般性的惩罚侵权者。
（二）执法对象违法特点分析
从城市空间利用的角度来看，执法对象的违法行为是为了私利不恰当地利用了公共空间。这种违法行为造成的损害可能是妨碍了管理者的审美要求、影响了他人通行的便利或者仅仅是未征得管理者同意。如沿街营业房招牌制作不符合规定样式、在马路上随意停车、未办理审批手续运送饭店垃圾等。这种违法行为类似于一种民事侵权行为，往往这种违法行为客观上也满足了部分公众的需要。如地摊经济，往往是提供了周围居民需要的生活用品，且价廉便利，不同于打架斗殴、制假卖假等极易引起社会公愤的违法行为。
判断城管对象行为违法与合法主要取决于管理者的要求，如马路上及马路两侧今天禁止停车，但明天也可能标记停车标志。马路两侧宽阔的空间，管理部门允许摆摊经营则是合法，不允许经营依然经营或者没有按要求缴纳占用费经营则是非法。部分城管对象的违法行为是一种自身利益无法得到合理解决的表达。
（三）城管执法过程本质分析
城市管理的目的是为了建立一种和谐的社会秩序。早在公元前8世纪，古希腊人赫西阿德在其长诗《劳动与时令》这本被人认为是最早的值德手册中就叙述了社会秩序问题。他认为，“社会的正常秩序应当以公正为基础，只有坚持用公正来处理人和人之间的关系，才能维持人类社会的正常秩序。”美国城市社会学创始人罗伯特帕克认为：城市既是自然组织，又是道德组织。城市有其秩序性，它总是要把它的人口和机构安排成一种秩序井然、堪称典范的和谐构图。
正常城市秩序形成的基础是城市公共资源的公正分配，兼顾各阶层成员的正当诉求。城管与违法人员冲突的实质是公共利益与私人利益的冲突。城管执法本质上是阻止私人侵入公共利益空间，化解私人利益与公共利益之间的矛盾。但是，当私人利益与公共利益的分配背离了公正的基础，则在既定的利益划分框架内，任何执法手段都会失灵。社会舆论支持执法者，还是支持违法者，决定因素不是执法手段，而是利益划分是否公正。
三、城管职责认识转向的意义
（一）有利于重塑城管形象
城管局的形象需要重塑，这的确已经到了刻不容缓的程度。城管人员自身对此也有很深的体会，嘉兴城管局在其官网上指出：“近些年来，城管成了敏感词语，google上搜索‘城管’二字，有近9 000 000符合查询结果。而过半数的网络点击属于城管部门的负面新闻，城管部门成了类似的‘暴力部门’，城管人员成了‘施暴者’的代名词。这对于城管工作人员来说，是精神上的一种极大负担。俗语说‘工作没有贵贱之分’，然而到了城管这一行，工作俨然成了市民群众眼中的‘贱’行当，要是谁干了城管这一行爱了城管这一行，那这人就是人品有问题。”
城管执法队员无论是不惜发扬不怕牺牲的革命精神，还是打不还手的忍耐精神，城管执法都未能得到公众的道义支持。这种尴尬状况的出现，笔者以为同城管局职责定位营造的“对立”氛围有关。将城管局定性为公共利益的维护者，则占据了道德的制高点，有利于将执法工作与宣传相结合，增强执法的效果。
（二）有利于揭示矛盾根源
城管局并没有政策制定职能，在这一点上的认识不到位，是社会公众迁怒于城管执法人员的主要原因。“两个相对分离”造成了决策者与遵守者的交流隔绝。决策者完全从理想化的状态出发制定要求，又不能及时获知政策执行中遇到的问题。城管部门在执法手段上做出的努力越多，将深层矛盾掩盖的越深。
城管部门作为公众利益的维护者，不是努力防范个人的侵入，而是要探索公共资源的实现方式。多地的探索实践证明，公共资源运用越合理，城管执法的难度也越小。如聊城城管执法局改变过去简单的罚没扣做法，向服务型转变，成立仅一年多时间，就彻底扭转了人们对城管的偏见，在该市100多个部门中被评为“百姓口碑最佳单位”。 淮安城管执法局认真处理好“脸皮”与“肚皮”、“繁荣”与“市容”、“法律”与“自律”三个关系，主动为小商小贩搞好服务。几年来累计解决了近2万人的就业谋生问题，使1万多户的家庭生活得到了基本保障。
四、结语
将城管局的法定职责定位为行政处罚机关，客观上将违法现象与城管人员的生存联系在一起，执法队伍的存在必须以违法现象的存在为前提。城管局作为包括领导班子在内的所有工作人员安身立命之所，部门利益和个人利益会促使他们健全机构、改善办公条件，然而，这种职业追求的实现必须以违法现象的存在且日益严重为客观依据。因此，只有实现城管局法定职责理念的转向，才可以改变以罚代管的局面，遏制城管队伍与违法人员共同壮大的不良趋势。
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责任编辑：王缙
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