新生代农民工住房保障问题探析

摘要：新生代农民工是我国城市化进程中的产物，也是我国城市化建设不断深入的重要推动力量。我国现有同质化的农民工住房保障模式难以满足新生代农民工的特殊住房需求，存在政策落空的潜在风险。未来的政策设计要着眼于长远，基于新生代农民工住房保障的多元化需求，以城市融入为价值目标，构建差异化、多元、分层的新生代农民工住房保障体系。这需要政府、市场、社会等多方协同、合作，创新公共政策，加强规划引导，合理设计居住空间和就业地域，拓宽资金来源渠道，促进新生代农民工住房保障体系常规化、制度化运转。

关键词：新生代农民工；住房需求；制度保障

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1003-0751（2015）12-0084-03

截至2014年，新生代农民工已占到农民工总量的70%以上，成为我国产业工人的重要组成部分。①新生代农民工对融入城市有强烈的愿望，但受经济、社会等方面因素影响，目前大部分城市的住房保障体系都无法接纳新生代农民工，住房问题成为新生代农民工在城市定居的一大障碍。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。在此背景下，新生代农民工的住房保障问题已成为事关民生及社会发展的重要理论和实践问题。本文从新生代农民工住房保障的特殊需求入手，探讨保障模式创新及其实现路径。

一、新生代农民工住房保障的特殊性

新生代农民工是一个从代际角度进行界定的概念，首次出现在2010年中央一号文件中，目前普遍采用的是全国总工会的定义，指出生于20世纪80年代以后、年龄在16岁以上、在异地以非农就业为主的农业户籍人口。②一般说来，新生代农民工按组成结构可分为两类：一是出生地为农村，从学校（以中学为主）毕业后进入城市就业的人群；二是出生在城市、在城市长大的农民工子女。新生代农民工出生在改革开放以后，不仅在物质条件上比父辈优厚，而且在就业观念、生活方式等方面也表现出与父辈不尽相同的特征，相应地，他们的住房保障需求也不同于父辈。③

一方面，新生代农民工定居于城市的需求非常强烈，渴望融入城市社会。绝大多数新生代农民工都是直接从校门走向工厂，鲜有务农经历，缺乏务农经验，不习惯也不喜欢农村生活，他们的受教育程度和择业期望值较高，高度认可城市生活方式，市民化意愿强烈。据中国青少年研究中心的调查，被调查人群中不同年龄段的农民工的城市定居意愿差别很大：50岁以上的农民工中只有15%想在城市定居，40—50岁的为21%，30—40岁的为37%，20—30岁的为45%，20岁以下的高达61%；在未来归属和自我身份认同方面，69.9%的新生代农民工倾向于“自己是城市中的一员”。④

另一方面，新生代农民工的住房保障需求对城市住房保障政策提出了新挑战。新生代农民工是距离市民化最近的农民工群体，但他们中的大多数在城市入不了户口、买不起房子、成不了市民，成为游走于城市边缘的“漂着的群体”，不仅会产生漂泊感和无归属感，而且会因与市民生活差距较大而产生被歧视感和被剥夺感。新生代农民工行为失范的可能性较大，容易成为社会的不稳定因素，完善的住房保障体系有利于促进其融入城市，逐步实现市民化。

二、新生代农民工的住房保障现状及存在的问题

我国现行的公共住房政策主要表现为以城市户口为基础建立起来的住房分配机制，无论是申请经济适用房、廉租房还是限价房，前提都是必须具有房屋所在城市的户口。新生代农民工由于不具有城市户口，所以往往被现行公共住房政策排除在外，由此引发了许多社会问题。

收稿日期：2015-11-20

作者简介：李宜馨，女，就读于浙江大学公共管理学院（杭州310058）。

目前，新生代农民工主要居住在城中村、棚户区或员工集体宿舍。一些新生代农民工选择居住在城中村、棚户区，主要是为了规避城中心逐渐攀升的房屋租金、水电暖气费等，但这些地方的基础设施往往比较落后或短缺，卫生状况恶劣，人员复杂，有些地方甚至是城市公共卫生和社会治安管理的盲区。⑤新生代农民工的员工集体宿舍一般都在其单位附近或者单位用地范围内，多为临时性建筑或者棚屋（单位为解决员工住宿问题而修建的简易房），有些甚至是建筑工地的地下车库，住宿人数多，公共配套设施不足，环境质量低下，管理无序，员工缺乏私密空间。

新生代农民工居住的强同质性造成“居住隔离”。绝大多数新生代农民工虽然身处城市，但聚居在城乡接合部或城中村，这不仅使其在空间上与城市居民住宅区相对隔绝，而且使其在心理上产生了与城市居民的隔阂感。新生代农民工很少和城市居民打交道，经常交往的对象都是与自己同质性非常强的人，而同质性太强的关系网络对新生代农民工融入城市有限制、阻滞作用，不利于新生代农民工市民化，影响和谐社会的构建。⑥另外，新生代农民工的聚居地与城市居民区相对隔离，在外来人口膨胀的背景下，会由于管理无序等而引发社会治安问题。

三、农民工住房保障的典型模式分析

农民工住房保障是我国各个城市普遍面临的难题，理论界与实务界一般认为目前形成了5种相对成熟的农民工住房保障模式，即上海模式、长沙模式、重庆模式、苏南模式和湖州模式。⑦比较分析这五种模式，有助于我们寻求对新生代农民工住房保障模式进行创新的路径。

1.上海模式：在工业区集中建设公寓式宿舍

上海模式的发源地是上海市嘉定区马陆镇，主要做法是在企业集中的工业园内统一规划土地，集中建设公寓式宿舍，对住宿区配备餐饮、医疗、卫生、商业等方面的基本生活、服务设施，并构建相对正规的社区治理组织机构，对每个宿舍的住宿人数进行限制（最多8人），租金相对低廉（每人每月70元）。在这种模式下，农民工的生活质量较高，人身安全等得到了有效保障。⑧

2.长沙模式：在城乡接合部建设廉租房

长沙模式的主要做法是：在城乡接合部利用农村集体土地建设集中的农民工公寓，该公寓以集体宿舍为主，并有部分小面积的成套公寓用来满足以家庭为单位的农民工的居住需要，配有健身设施、园林绿化以及阅览、影视等方面的配套设施，房屋租金一般为每人每月50—70元（包括物业管理费，水电费另计）。这种城乡接合部的廉租房不具有地理位置优势，受欢迎程度不高。

3.重庆模式：改造城市闲置楼房

重庆模式是将既有存量用房（空置楼房和烂尾楼）改造为“阳光公寓”，提供给农民工租用。尽管租金相对低廉（每张床每天一元），但生活配套设施以及安保、卫生等公共服务比较齐全。这种模式下农民工的居住质量有所提高，居住环境相对改善，大部分农民工的基本住房需求得以满足，农民工的认可度较高。

4.苏南模式：综合性多途径保障

苏南模式发源于江苏省苏州、无锡两地，是政府、社会和企业三方合作、协力保障农民工居住权的典范。这种模式以聚居点的形式配置休闲娱乐、公共服务等设施，同时针对农民工的特点，不仅有完善的公共管理措施，还设立了法律援助服务站、维权会等机构，治安秩序较好，特别是方便农民工子女入学，受到农民工、企业和社会的好评。

5.湖州模式：公积金覆盖

湖州模式最早在浙江省湖州、南通等地创立，基本做法是通过降低建立住房公积金账户的门槛，把农民工纳入住房公积金制度的保障范围。这种模式相当于给予农民工初步的市民待遇，提高了农民工的归属感，但由于农民工的流动性较强，加上住房公积金的使用存在诸多限制，因而实践效果并不明显。

上述模式是各地结合具体实际，对农民工住房保障路径进行的多样化探索，体现了一定的区域特色。上述模式各有一定的优势与不足：上海模式、长沙模式、重庆模式异曲同工，共同指向廉租公寓。廉租公寓的优点是价格低廉、财政开支少、节约土地，适应了农民工流动性较强的特点，不足是数量有限且封闭、独立，只能作为暂时性住所，不利于新生代农民工真正市民化。湖州模式将农民工纳入住房公积金制度，有助于实现农民工与城市居民的公平对待，但由于农民工的工资较低且时有拖欠，以及住房公积金的使用程序烦琐、条件严苛，致使该模式只是看上去很美。苏南模式下形成了公共品提供与住房、户籍、就业、社保等保障措施的多方面合力，有助于彻底解决农民工住房保障问题，但在健全地方政府管理体系、增强财政支持和政策执行能力等方面仍需完善。⑨上述模式的启示是：农民工住房保障是一个系统化、制度化的工程，由于农民工群体内部存在分层，所以需要因地制宜地形成多元化的农民工住房保障模式。

四、新生代农民工住房保障的模式创新及实现路径

总体而言，尽管一些地方因地制宜地创设了农民工住房保障模式，但多数模式把农民工看成一个同质化的群体，整齐划一的保障政策漠视了新生代农民工与老一代农民工在保障水平、保障需求方面的差异，容易导致制度偏差。未来应考虑采取分类供应的模式，分层次、个性化地解决农民工住房保障问题。对新生代农民工而言，构建分层次住房保障体系的原则是尊重其与老一代农民工的差异，以新生代农民工群体的平均年收入为基础，划分保障的阶梯（高、中、低），制定多元化、差异性的住房保障政策。⑩政策设计可以这样考虑：鼓励高收入新生代农民工在工作地定居，为其提供适当的商品房或经济适用房，允许其申请提取或转移住房公积金，并出台相应的优惠政策鼓励其自行购房；把收入中等或中等偏上的新生代农民工纳入廉租房、经济适用房保障体系，为部分低收入新生代农民工提供公租房；将有稳定职业并在城市居住一定年限的新生代农民工完全纳入公租房保障范围，促进公租房选址的合理化，避免“空间失配”和“居住隔离”。此外，还可向各收入阶层的新生代农民工提供一定的住房补贴，同时加强住房租赁市场监管，研究制定针对新生代农民工的居住标准等，保障其居住环境。

从实然层面来看，以城市融入为价值目标构建多层次、分类别的新生代农民工住房保障体系，需要突破制约新生代农民工居住状况优化的各种因素，综合考虑国家（政府）、企业和个人三个层面的利益，进行以下制度、机制和措施创新。

1.进一步改革户籍制度

从长远来看，应当剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其人权保障功能。户籍制度改革与住房保障密切相关，它直接影响新生代农民工申请保障性住房的资格。改进以户口为基础的失业、养老、医疗等社会保险与社会福利制度，有助于降低新生代农民工的生活成本，提高其住房消费能力。当然，户籍制度改革应分步进行、循序渐进，当前保持一定的经济或素质门槛是必要的，可以避免大城市过度膨胀，但设置门槛的同时应规定“居住或工作年限”，即允许居住或工作满一定年限者申请居住地户籍。

2.完善新生代农民工住房保障监督管理体系

政府应该对愿意进入城市居住的新生代农民工给予政策支持和经济补贴，如降低其从房屋中介机构获得房屋信息的成本，鼓励部分社区提供廉租房等。相关部门要及时发布与农民工住房保障有关的监管政策等信息，使新生代农民工能快速、便捷地反馈其诉求；要建造、改建或扩建适合新生代农民工居住的房屋，鼓励一些营利性或非营利性主体参与建设符合新生代农民工居住需求的经济适用房，推动形成新生代农民工住房中介市场，尤其是针对低收入和中等收入的新生代农民工的住房中介市场。

3.完善新生代农民工住房利益代表与保障机制

在城市规划、城郊村庄改造和住房配套设施建设中，要引入新生代农民工利益代表与保障机制，通过制度化、常规化的设计，加强规划引导，注重农民工的工作与居住之间的联系，合理设计居住空间和就业地域，形成新生代农民工住房保障与市民化的协调共进。

4.拓展为新生代农民工提供住房服务的渠道

理想化的新生代农民工住房保障模式是，政府以低于市场价的房价向新生代农民工提供生活设施齐全、公共服务周到的经济适用房、廉租房和公寓，但目前各级地方政府的财政压力较大，这一理想模式的实现面临资金不足等困难。鉴于此，可以考虑引入新生代农民工住房保障的PPP模式，即鼓励政府与企业、社会各方以特许权协议（内容主要是实施法律允许的激励措施如土地使用方面的税费减免等优惠政策）为基础进行合作，建设经济适用房、廉租房或公寓，促进新生代农民工住房问题的多元化解决。

5.强化企业的社会责任

在新生代农民工住房保障问题上，政府要扭转思路，调动企业的积极性，通过信息引导、平台建设、税收优惠、资金补贴等措施，培育和管理住房保障市场，建立“政府支持、市场主导”的新生代农民工住房保障体系。这一方面是因为政府的资金有限，另一方面是基于政府宏观指导与政策引导应“有所为，有所不为”的考虑。

6.提高新生代农民工的住房消费能力

新生代农民工无论是购买经济适用房、限价房、集资房还是普通商品房，购买力都是关键因素。为此，要提高新生代农民工的工资收入，严格执行最低工资标准，治理拖欠农民工工资的问题，彻底改变农民工与市民之间同工不同酬的局面。要加强新生代农民工职业技能培训，提升其可持续发展能力，使新生代农民工不仅有“钱途”，还要有“前途”。新生代农民工住房消费能力的提升依赖于其就业力的提高，可以考虑在输入地职业教育体系中通过政策激励和引导或者市场化的方式，激发民间职业技能培训主体的活力，创设体现职业发展导向的务工档案，使新生代农民工在企业间可持续、在城市间可转移；根据新生代农民工的居住需求和职业意向，提供差异化的就业质量提升方案。另外，要促使新生代农民工转变不正确的消费观念和习惯，引导他们建立合理的住房储蓄计划，注重开源节流。

注释

①《人社部：新生代农民工已占农民工总数70%以上》，人民网，http：//edu.people.com.cn/n/2014/0220/c1053-24416559.html，2014年2月20日。②全国总工会新生代农民工问题课题组：《关于新生代农民工问题的研究报告》，《工人日报》2010年6月21日。③参见左晓婷等：《新生代农民工经济地位状况研究》，《山西财经大学学报》2014年第5期。④参见熊易寒：《农民工子女成为“回不去的一代”》，《社会科学报》2012年3月24日。⑤参见王艳：《住房需求问题研究的进展及趋势》，《中央财经大学学报》2010年第11期。⑥参见廖年生：《关于国家住房战略的思考》，《云南社会科学》2010年第3期。⑦参见张志胜：《新生代农民工住房保障的阙如与重构》，《城市问题》2011年第2期。⑧参见李静静：《新生代农民工的住房保障模式研究》，山东经济学院硕士学位论文，2011年，第12页。⑨参见贺小燕、安增军：《新生代农民工居住保障模式探究》，《华东经济管理》2014年第5期。⑩参见黄卓宁：《农民工住房来源及住房水平的实证研究》，《珠江经济》2007年第9期。参见钱文荣、黄祖辉：《转型时期的中国农民工：长江三角洲十六城市农民工市民化问题调查》，中国社会科学出版社，2007年，第52页。参见刘保奎：《居“微”思安：北京外来农民工居住状况调查》，《经济研究参考》2014年第61期。

责任编辑：林墨

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