日本海岛资源开发与生态保护的政策及启示

摘 要：海洋在一国中具有重要的战略地位，而海岛作为海洋的主要组成部分，是海陆兼备的国土，蕴藏着巨大的自然资源、生态资源、经济价值和政治意义。日本是传统的岛国，依靠岛屿而生，因此非常重视海岛资源的开发和保护。从1970年颁布的《日本离岛振兴法》开始，海岛的管理就上升为日本国家法典。日本在海岛开发和保护方面的一些经验值得他国借鉴。

关键词：日本海岛；海岛资源开发；海岛生态保护

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004—2458 （2014） 04—0063—10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2015.02.008

一、引 言

早在两千五百年前，古希腊海洋学家狄未斯托克曾说到：“谁控制了海洋，谁就控制了一切。”从历史的发展轨迹看，几百年来，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、日本以及美国在世界上的强势影响力都是建立在海洋经济与政治基础上的，海洋对于一个国家的战略重要性可见一斑。海岛作为海洋的主要组成部分，是海陆兼备的国土，蕴藏着巨大的自然资源、生态资源和经济价值。

近年来，国家决策部门和社会各界十分关注中国海岛的发展问题。在海岛规划、海岛立法、海岛政策研究和海岛自然保护区建设等方面开展了一系列的努力。对于发展中国海洋经济，很多学者甚至提出“海上中国”的说法。此后围绕政治、主权、国家安全、经济发展、资源开发等领域开展了一系列的战略研究，而地方各省、市、县都进行了相关的海洋产业战略性研究。2010年中国第一部专门针对海岛管理的法律《中华人民共和国海岛保护法》正式颁布，标志着中国的海岛管理走出无法可依的尴尬局面[1]。

传统的海岛观念认为：对于海岛上的珍稀物种或历史遗迹，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，应该杜绝开发，甚至实行不让外界涉足的全封闭保护模式。但是，有时这样的保护方式反而会在一定程度上抑制海岛经济的发展。开发与保护这两种模式之间的张力和对抗，也正体现出了目前困扰中国海岛发展与保护的问题。与中国一衣带水的日本不仅是经济强国，也是海岛强国。因为地少人多，经济发展空间严重不足，因此日本政府很早就开始关注海岛的经济价值，开发海岛也被纳入到国家经济发展战略的重要议程中。1970年，日本就颁布了第一部海岛法令，通过立法以及相关配套法令基本上完善了海岛开发制度。无论是海岛权属，还是海岛管理部门的界定都很清晰，从而避免了管理混乱的现象出现。此外，日本的非营利部门在海岛振兴中也充当了重要的角色，这也是值得中国借鉴的地方。

二、日本海岛资源开发和生态保护措施

日本是一个地少人多的著名岛国，包含许多离岛。这些岛屿都有地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的共同特征，日本对国内离岛多采用开发模式，以优先发展经济。但是这种模式难免要对周围海洋环境造成一定的负面影响，甚至可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏。日本对海岛的开发和保护法规主要包括针对大多数离岛的一般性法律，如《日本离岛振兴法》；针对海岛某些功能的专门法规，如《离岛交通整治法》；地方政府颁布的海岛振兴计划，如《鹿儿岛振兴法》；针对特殊海岛的特定法律法规，如《奄美群岛振兴开发特别措施法》、《小笠原诸岛振兴开发特别措施法》。此外还有并非全部针对海岛管理但涉及海岛的法律法规。

（一）国家级的海岛保护法——《离岛振兴法》

于1970年颁布的《日本离岛振兴法》是日本在国家层面上对海岛管理的立法，之后不断与时俱进进行修正。如2012年日本参院又修改了该法，修改的内容为“提升离岛活力财政拨款”，为离岛居民赴岛外接受医疗和教育提供援助。2013年又扩大了离岛振兴法的适用对象，旨在增加外来人口到岛上定居。

1.《日本离岛振兴法》的主要内容

《日本离岛振兴法》的主要内容有两大重点：一是推动海岛经济的相关措施，二是发展海岛公共服务的措施[2]。

（1）对于推动海岛经济发展的相关措施

对于能依照自身地理条件、自然特性进行产业化经营的，对各个市县村所提出的各项促进海岛经济活动交流的计划，进行国家层级的直接补助。补助内容包括：与海岛产业发展相关的公共设施的建设补助，例如产业振兴相关设施：特产品贩卖设施、地区产业体验设施、教育文化振兴设施以及观光发展相关设施；第二项则补助海岛产业规划所需与海岛专业人才培育等计划，第三项是补助各类与外界的交流活动项目，补助金额以计划金额的二分之一为补助上限。

此外进行各项海岛资源开发的必要调查、法令配套措施拟制，以及离岛税制特别措施、金融措施等的检讨与修改。到平成17年（公元2005年）为止，每年度大约都会进行2～3项调查计划，计划内容涵括：综合性事务、医疗、交通、产业、观光等基础调查；而各项调查报告作为拟定各项计划时的重要参考数据，例如各都道府县拟定离岛振兴计划实施对策的参考，也可作为各市县村资源分配的依据。

（2）发展海岛公共设施的措施

主要是协助改善各离岛的基础设施，预算来源除了国土交通省都市及地域整备局下的离岛振兴科外，地域整备局的其他科室与国土交通省下的其他局处，亦会给予离岛地区在预算上的支持。2012年新修改的离岛振兴法在防止无人岛增多和离岛人口减少；创建离岛特区制度给予税收优惠和放松规管；政府帮助连接离岛航路；建设直升机停机坪以防灾害发生时候离岛与外界失联等方面有所侧重。

（3）对海岛的生态保护措施

《日本离岛振兴法》一个最大的特点或者说是弊端的话，就是缺乏对海岛生态保护的重视。其法规里对海岛生态环境保护和可持续发展的措施比振兴海岛经济和公共设施要少得多。这可能由日本海岛的角色定位有关。法律中尽管没有专门针对生态保护的细则，但是凭借日本在科技上的先进，他们在进行海岛开发时就充分考虑了环境的保护。如风能、热能发电本身就是边开发边保护的做法。一些珍稀动物和植被的保护和轻度开发用于旅游观光和中小学生海岛知识教育也是做到开发和生态保护协同发展的。

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