摘 要: 由于城市农民工人口的增加,随父母一起流动的、处于义务教育阶段的学龄儿童接 受义务教育的问题,对城市基础教育提出了艰巨的挑战。农民工子女成为城市未来的成员, 他们的教育是不容忽视的、日益突出的社会问题。教育券制度作为政府优化教育资源配置的 一种崭新的路径,为解决这一问题提供理论依据和制度创新的现实可能性,也更好的体现了 教育公平,实现教育均衡。
关键词:教育券;教育公平;城市农民工子女
中图分类号:G71文献标识码:A文章编号:1672-1101(2010)02-0073-03
Education vouchers:to orientate migrant students"
education t owards fairness
YUANYe
(School of education,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,Chi na)
Abstract:With the increase in migrants" population,their child ren who cannot a fford the compulsory education have posed a real challenge to basic education incities.Children of migrants will be members of the city,so their education ha s become a social problem that cannot be neglected.As a new approach to optimiz e the allocation of educational resources,education vouchers contribute to solv ing the problem with theoretic basis and practical possibility of institutionalinnovation,which manifests the equity in education and balanced development ofit.
Key words:education vouchers;educational equity;childrenof migrant workers in cities
一、教育券简介
“教育券”的英文表述通常为“education voucher”,也称“school voucher”。教育券 理论是由美国著名的诺贝尔经济学奖得主弥尔顿•弗里德曼在1955年撰写的《政府在教育中 的作用》一文中首次提出的。其基本观点就是政府改变对公立学校经费自上而下的投入方式 ,而以教育券的形式直接发放给学生家长,以冲抵在政府规定范围内的人和学校的学费或者 其他教育费用。其目的是试图避免教育权利过于集中,促进公立学校间的竞争。这种方式既 能保证政府对教育的投入,又赋予学生和家长自由择校的权利,进而促进公、私立学校间的 公平竞争,提高教育的整体质量。在中国语境下的教育券包括所有“按学生人数拨款”的这 一类政策。
在目前我国的教育券实践中,浙江省具有特别重要的地位。这不但是因为最早开展“教育券 ”实验的长兴县就在浙江,具有重要的象征意义,更重要的是,浙江省是目前唯一一个在全 省推广“教育券”的省份,同时也是实验时间最常、类型最丰富、制度最规范、受惠学生最 多的省份。浙江省实施的“教育券”按照设立动机可以划分为三种类型。第一种是“救助型 教育券”,目的在于减轻或消除贫困家庭学生入学时的经济压力;第二种是“诱导型教育券 ”,目的在于引导学生入读民办学校和职业学校,扶持民办教育和职业教育的发展;第三种 是“效率型教育券”,如杭州市上城区用于社区终身教育的“教育券”和衢州用于农民工培 训的“教育券”等,目的在于提高公共教育资源的利用效率。
二、教育不公平:城市农民工子女教育存在的最大问题
由于城市务工人口的增加,随父母一起流动的、处于义务教育阶段的学龄儿童接受义务教育 的问题,对城市基础教育提出了艰巨的挑战。国家统计局抽样调查显示:2005年全国流动 人口14 735万人,其中,跨省流动人口4 779万人中华人民共和国国家统计局,2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报[EB/OL].http// .2006-3-16.,若按照流动人口10%的比例推算,则义务 教育阶段学龄儿童少年约有1 500万,占当前学龄人口的12.2%(2005年全国小学阶段学龄儿 童10 207万、初中阶段学龄人口2 092.2万)中华人民共和国教育部发展规划司,中国教育统计年鉴,2005[Z].北京:人民教 育出版社,2006:15-130.。城市农民工子女教育问题实际上是一个教育公平的问题,即农民工 子女能否平等接受教育的问题。具体分析,目前这一问题主要表现在以下三个方面。
(一)教育起点上的不公平
这是城市农民工子女教育存在的主要问题,也是目前解决城市农 民工子女教育问题应该努力的方向。原因在于,他们的子女大多集中在义务教育年龄阶段, 而义务教育阶段的起点问题直接关系着适龄儿童受教育权利和教育机会均等的教育公平问题 。而从实际情况看,城市农民工子女一般很难享受到与普通适龄儿童一样的教育权利。通俗 地讲,城市农民工子女上学比一般的孩子更难、更贵。
(二)教育过程的不公平
根据全国五普调查显示,有1 800万农民工子女事实上正在承受着 教育过程以及教育结果的不公平。具体表现在:学校环境缺少人文关怀;学校管理难以适应 农民工子女流动性的要求;学校课程设置以及评价体系缺乏对农民工子女特殊困难 的考虑。
(三)教育结果的不公平
对于农民工子女的教育来说,其结果的不公平主要分为短期和长 期两种。前者主要表现在升学和高考问题上,而后者主要是指这些孩子步入社会之后在获得 成功的机会和可能性上的“先天不足”。
三、教育券对解决进城务工农民子女就学问题的现实意义
(一)我国实行教育券的有利条件
1.中央集中管理教育体系给教育券的试行建立平台。我国教育行政体制是中央统一领导下 的分级管理体系。在中央统一的方针政策指导下,对教育事业实行中央教育行政与地方教育 行政两级管理,是以中央集权为基本,中央行政与地方行政相结合的体制。所以它在推行新制 度 方面具有地方分权制所不可比拟的优势。从美国推行“择校教育券”的过程中可看到,分散 的权力运作机构导致来自各种利益集团的掣肘,实施遥遥无期。此外,我国现行的全国户籍和 身份证制度,也为实行教育券制度时统一适龄儿童,提供了操作上的便利,可极大降低运行成 本。
2.实行义务教育,免费为教育券试行创造发展空间。教育部2005年11月发布的《中国全民教 育国家报告》中提出:争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭困难学生都能享受到免费教 科书和住宿生活补助,力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育,2015年在全国 普遍实行免费义务教育中国政府门户网站,2005年11月10日.。这可以为实行教育券制度预留了宝贵的缓冲期,在2015年到来之前 ,可抓紧设计、规划和创建教育券制度,在逐步实行免费义务教育的地区同步进行试点。
(二)教育券解决进城务工农民子女就学难的优越性
1.实践教育公平的具体体现。教育券最关键、最核心的实质是效益与公平。城市农民工在 流入地城市务工经商,依法纳税,对务工所在城市财政也做出了贡献。作为纳税人,他们应该 拥有享用城市公共产品、教育福利的权利,其子女应该同城市户口居民一样获得平等接受义 务教育的权利。通过发放教育券形式,政府一方面对农民工子女及其家庭的关怀和扶持实现 制度化。另一方面,教育券制度将原有的政府基础教育经费由间接分配变为直接分配,经费跟 着生源走,学生掌握了教育经费的控制权。家长可凭手中的教育券自主选择学校,孩 子因此可以获得受教育机会,获得了平等的受教育权。
2.教育资源优化配置的具体表现。教育券主要特点就是“钱随人走”。目前教育财政拨款 制度不能兼顾城市农民工子女的流动性,使得部分流动儿童教育经费问题处于流入地政府和 流出地政府都不能解决的真空地带,只得由其父母自己承担教育经费去民工子弟学校就读,使 得政府在农民工人口子女的义务教育问题上处于教育主体义务缺失的状态。实施教育券制度 ,政府将教育经费直接发放给学生家长,避免了经费被占用、挪用或投入不足而教育发展的消 极影响,提高了教育经费的利用效率,保证了政府对教育的投入,是教育财政体制拨款改革的 一大创新。
3.教育的和谐发展的具体显现。实施教育券制度,是将市场竞争的机制运用于教育领域,增 强了学校的市场竞争意识。家长和学生有了经费的掌控权,这就可以促使公办与民办、公办 与公办之间教育质量的良性竞争,这样也必将促使公办学校在这些农民工学童入学问题上放 下架子,更有利于他们融入城市环境,教育和谐发展。教育券制度把公立和私立教育置于相同 的竞争环境中,提升了民办教育的地位,激发了民间资本投资义务教育的积极性,扩大了教育 投资的渠道。通过教育券认证制度,可以关闭条件差、教育质量低的民办学校,提升民办学校 的教育质量,有利于优质民间教育资源的集中,进而推动教育事业的整体发展。促进义务教育 办学单位提高效率。
(三)教育券引导城市农民工子女就学问题走向公平的路径分析
1.就学情况管理信息系统的建立
开发信息系统,在全国户籍和身份证制度的基础上,建立全国统一的学生电子信息卡,注册类 似身份证号电子学号,做到卡随人走,随时随地可读取学生有关信息,城市农民工子女四处 “流动”、频繁转学,不必在所有学校都重新建立自己的学习档案,而只需要通过学校之间 网络 联系,转移学籍档案。该系统应具有中小学学籍的统计、查询、浏览基本功能和学校基本信 息、学生信息的管理功能,即能跟踪了解每个学生入学、就学、转学、辍学状况,减轻学校管 理负担,也便于教育券发放管理。
2.专属机构的创建
教育券制度是一个系统工程,必须保证有政策实行的组织机构,包括教育行政部门、学校等都 要各尽其责。因此,国家应该成立专门的官方机构负责管理农民工子女的义务教育问题,可结 合我国中央和地方两级财政体制,建立中央和地方两级流动人口(这里主要指农民工)子女 义务教育管理中心。政府要制定完善的法律法规,法律的形式将教育券制度的实施规则以及 可能涉及的方面确定下来。例如:参与教育券计划的学校资格认证、教育券的面额规定、政 府为教育券的经费筹措方式等,为教育券制度的实施创造一个优良的环境。
3.政府财政投入方式的改革
在基础教育推广免费制度的基础上,中央财政划拨专项经费给城市农民工较多的省市,同时对 流出人口较多的地区核减一定的财政支持。对于其子女,流出地政府必须发放教育券,使“资 金跟随孩子”,学生凭券就读义务教育学校。学校最终再将教育券到相关部门进行兑换,保 障学校的正常运作,也保证专款专用,把属于他们的那一份义务教育经费花好。
四、结语
城市农民工子女义务教育问题是一个复杂的问题,解决好此问题需要全社会的共同努力。国 家制定的一系列政策和地方出台的相关细则法规,是一个动态过程,随着新问题的出现,内 容不断调整。但是最终目的只有一个,降低农民工子女入学门槛,保障农民工子女平等受教 育的权利,提高农民工子女义务教育质量实现教育起点公平、过程公平和结果的公平。教育 券制度为解决此问题给出了一定的参照性,但是需要结合中国国情建立与市场经济相适应的 一系列体制、制度和政策。依照笔者本文的思想,教育券制度可以在我国经济水平发达的省 市试行,再将好的结果予以推行,为更好实现城市农民工子女义务教育就学理想打下 基础。希望他们早日实现“同在蓝天下,共同成长进步”的美好未来。
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[责任编辑:范 君]
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