实现检察职能与“四个覆盖”交会对接
助推农村社会管理创新工作迈上新台阶
加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。检察工作是党和国家工作的重要组成部分，承担着参与社会管理创新的重要任务，因此，参与社会管理创新是新时期检察机关的重要工作之一。肃宁县检察院结合农村实际，坚持把检察工作重心下移、检力下沉，把法律监督的触角延伸到广大农村，努力实现检察职能与农村社会管理“四个覆盖”的交会对接，依托检察职能助推农村社会管理创新上新台阶，在加强涉农检察工作，维护农村和谐稳定，保护农民群众权益，促进农业经济发展等方面做了有益的探索和实践，为肃宁县委、政府探索推行的农村社会管理“四个覆盖”工作模式提供了强有力的法律支持。
最近，中央 政治局常委、国家副主席习近平同志，中央政治局常委、中央 政法委书记周永康同志，中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志在反映肃宁“四个覆盖”经验的材料上，作出重要批示；中央政治局委员、中央政法委副书记王乐泉，中央书记处书记、中纪委副书记何勇，中央政法委副秘书长、综治办主任陈冀平对肃宁的“四个覆盖”工作给予了充分肯定；原省委书记张云川、原省长陈全国和省领导付志方、赵勇、梁滨、臧胜业、张 越、景春华、宋恩华、沈小平等同志也分别作出重要批示，指 出：肃宁的做法要结合社会管理创新及群众工作的深入，适时、适地予以推广。
一、从农村社会管理的薄弱环节入手，选准交会对接的连接点
肃宁县是传统的农业县，人口35万，农民占人口大多数。创新农村社会管理是顺应农村改革发展新形势、新任务、新要求，巩固党在农村的执政地位，推动农村科学发展，促进社会和谐的迫切需要和现实选择。富裕、平安、权利，是新时期农民的热切期盼，也是农村社会管理创新的根本所在。2010年5月份以来，肃宁县委县政府立足全县实际，从群众最关心、最关注的问题入手，探索推行了农村社会管理“四个覆盖”工作模式，即基层党组织全覆盖、基层民主组织全覆盖、基层维稳组织全覆盖、基层经合组织全覆盖。这一工作模式的实行，有效破除了村级党组织作用弱化、农民致富难、农村维稳难等关键问题，加速了农村经济发展和农民致富步伐，促进了农村的和谐稳定。肃宁县检察院为实现检察职能与“四个覆盖”的交会对接，在认真搞好农村社会调查，摸清阻碍农村社会管理创新的瓶颈的基础上，找准突破口，在实现检察职能与“四个覆盖”交会对接的连接点上下功夫。在与“四个覆盖”交会对接的过程中，他们结合检察职能，经过深入农村调查研究，发现当前农村社会管理中存在以下三个方面的问题。
一是乡镇党政组织滞后的治理方式，阻碍了农村经济的发展。改革开放后，我国农村形成了“乡政村治”治理模式，在促进农村经济社会发展和民主政治建设的同时，也存在一些不足。如“乡政村治”的治理模式存在“断层”。一方面乡镇党政组织管理与村民自治组织之间存在“断层，乡镇以上是行政管理，村以下是民主自治、自我管理，两者之间缺乏有效衔接；另一方面村委会与村民小组“断层”，集体所有的土地基本上掌握在村民小组手中，是农村真正的经济实体，一些村民小组组长任意处置集体资产，乡镇组织和村委会无法有效管理监督。再比如乡镇党政组织的管理职能弱化，把精力主要放在上级考核的各个招商引资项目中，税费改革、农业税取消后，乡镇财政收入来源进一步削减，提供公共管理和服务的能力下降。还有就是乡镇党政组织的治理手段单一，习惯于行政手段和经济处罚的方式，对村干部和农民群众常常“失灵”，不能有效应对农村出现的新情况新问题。上述诸问题引发的后果就是越来越多的农民既成了经济上的“自由人”，也成了社会管理上的“自由人”。从一定意义上说，既“解放”了农民，也“解散”了农民。 由于农村的社会管理建设没有及时转型到位，从而出现了村级党组织作用弱化、村民自治虚化、农民致富难、农村维稳难等一系列问题。
二是村级自治组织监督制约机制弱化，影响了农村和谐稳定。村级自治组织是社会管理组织体系中最基层的神经末梢，党和国家对农村的各项事务管理都通过村级自治组织来完成，因而，村级自治组织掌握一定的公权力，实现村民的公共利益和保护公共资源都有赖于村级自治组织，但是，对村级自治组织的监督十分薄弱。表现为乡镇无法有效监督村级自治组织。在“乡政村治”治理模式下，乡镇政府与村委会的关系在理论上由领导关系转变为指导关系。在实践中，乡镇政府为了完成上级布置的任务，采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，乡镇政府与村委会或成为利益共同体，或对立冲突。还表现在村民对村级自治组织的监督流于形式。村民对村干部的监督主要通过召开村民大会、行使选举权和罢免权来实现。然而，召开村民大会的权力掌握在村委会手中，是否召开村民大会由村委会说了算，少数村委会设法拖延或者干脆不召集村民会议。也表现在村党支部对村级自治组织监督效果不佳。村党支部是党的农村基层组织，发挥领导核心作用。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督”，《村委会组织法》也在原则上确认了村党支部在农村治理中的“领导核心”地位，但都缺乏可操作性的具体规定，却明确地把决策权赋予村民会议及其代表会议；把管理权赋予村委会；把对村委干部的任用权赋予全村选民，对村委干部的罢免权赋予村民会议；村党支部实际上没有获得任何制度内的公共权力，事实上被排除在农村管理监督结构之外。由于缺少农民群众行使民主权利、实现当家作主的平台和载体，“村民自治”异化为“村官自治”，农民群众的民主权利得不到有效保障，出现了群众想参与没机会、想决策没权力、想表达没渠道、想监督没办法等问题，形成了“半截 子”民主。
三是对乡镇政权组织法律监督的缺失，助长了职务犯罪发生。我国现行乡镇一级政权由乡镇党政机关和上一级部门的派驻站所组成。乡镇党政机关由乡镇党委、人大、政府组成，还设有乡镇纪委、人民武装部和共青团、妇联等群团组织，政法机构包括人民法庭、公安派出所、司法所。在这一组织架构中，唯独缺少检察机构。专司法律监督职责机构的缺失使农村社会管理体系中的监督制约机制成为薄弱环节。近几年来，在肃宁县检察院查办的职务犯罪案件中，有近40%的犯罪对象是乡镇一级组织机构的人员，而其中有近80%的人员又来自如土地所、民政所、税务所、财政所等握有财权的机构部门人员，如土地执法人员、民政人员，财政人员等，分析他们犯罪的原因，感到主要还是对这部分人权力制约不够，存在着对乡镇一级组织机构监督制约机制缺失的问题。
二、从深化延伸检察监督职能入手，实现交会对接的全渗透
周永康同志指出：“社会管理创新，同样离不开法律监督工作。”矛盾纠纷并不只是产生于经济发展，也来自于社会管理制度的不足、缺位、失灵。按照现代管理理论，一个完备的社会管理体系是由利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、危机预警机制、社会决策机制、社会监督制约机制、社会保障机制等组成的系统，监督是社会管理的重要职能。我国的监督体系是一个对权力进行全方位监督制约的有机统一体，包括党的监督、人大监督、检察机关的法律监督、行政监察监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督等。检察机关的法律监督，是宪法和法律规定的专门监督，具有其他监督形式不可比拟的优势，发挥着独特的、不可替代的作用。曹建明检察长也在多个场合强调指出检察机关参与社会管理创新的重要性。肃宁县检察院结合农村实际，基层检察工作重心下移、检力下沉，把法律监督的触角延伸到全县6镇3辖乡253个行政村的乡、村两级组织管理人员中，组成了以院党组书记、检察长为组长，其他各党组成员为副组长，11个科室部门正职负责人为成员的参与服务“四个覆盖”暨加强推进社会管理创新工作领导小组。按照县情民情，积极开展“四走进”（走进农村、走进企业、走进社会、走进基层）活动，采取全县各乡镇必进、大村必进、社会矛盾突出村必进的“三必进”做法，察民情、听民声、讲法制、解矛盾、促和谐；在全县9个乡镇设立以涉农检察、民行检察、控告申诉检察“三合一”的检民联系点，聘请57名检民联络员，对17家重点企业设立法律服务点，从延伸工作触角中解决民生民意、民生民怨等方面问题，从根本和源头上维护社会稳定，服务全县农村经济发展。
一是准确把握职能定位。在服务农村社会管理创新，与“四个覆盖”交会对接过程中，坚持以执法为民、服务“三农”为宗旨，畅通群众诉求渠道，及时排查化解矛盾纠纷；开展调查研究，对辖区内影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，向党委、政府和有关单位提出治理对策建议；受理公民、法人和其他组织的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人自首，发现、收集职务犯罪线索和其他涉检信息，经检察长批准对职务犯罪线索进行初查；开展涉农职务犯罪预防工作；对人民法庭、公安派出所、司法所等执法活动开展法律监督；深入广泛开展法制宣传教育；协助开展民事申诉等工作。
二是主动当好基层党委政府的参谋助手。紧紧围绕影响农村和谐稳定的深层次问题，开展法律监督调查和巡回检察，做到了“四个掌握”、“六项延伸”，即掌握维稳基本情况及社情民意；掌握社会治安突出问题；掌握农民群众反映强烈的问题；掌握特殊人群和流动人口的情况动态。延伸控告申诉检察职能，畅通农民群众诉求渠道；延伸检察监督协调职能，及时有效化解社会矛盾纠纷；延伸查办和预防职务犯罪职能，切实维护农民群众权益；延伸各类诉讼监督职能，促进基层政法队伍公正廉洁执法；延伸民事检察职能，开展民事督促起诉工作；延伸联系群众的桥梁纽带职能, 当好党委政府参谋助手。通过对社会治安动态、变化趋势及治理对策的分析研判，提出整治改进的检察建议和调查报告，为各级党委政府推进社会管理创新提供决策依据和法律支持。
三是及时发现协助查办涉农职务犯罪。积极探索涉农检察工作运行模式。通过在派驻乡镇定点、在周边乡镇设立工作站、聘请联络员等措施，形成了“检察工作站+检察工作联络员”和“定点+巡回”的涉农检察工作运行模式，为农民群众提供了及时便捷的法律服务。强化对基层司法和行政执法活动的法律监督。关口前移，积极开展对人民法庭、公安派出所、司法所等执法活动的监督，督促基层组织依法履职。通过惩治侵害农民合法权益的职务犯罪，保证各项支农惠农资金落实到位，使农民群众得到改革发展带来的实惠，真切地感受到公平正义就在身边，由衷地拥护党和政府。
四是大力推进农村基层民主法治建设。深入开展法制教育宣传，教育引导农民依法有序表达诉求，运用法律手段维护自身的合法权益。帮助建立“两监督、三公开”制度，即纪检监察监督和法律监督，村级财务公开、支农惠农资金标准和发放程序公开、土地征用承包情况公开，提高了村民自治民主管理和民主监督的能力，民主与法治相辅相成，相得益彰。
三、从改革创新检察监督机制入手，实现交会对接的经常化
在服务农村社会管理创新，与“四个覆盖”交会对接实践中，他们感到，要想把法律监督的触角真正延伸到基层，切实实现检察工作重心下移，畅通群众诉求渠道，推动三项重点工作深入开展。当前，应针对检察机关在乡镇无派驻机构的实际，借助海南省在乡镇建立检察室试点的成功经验，大胆改革创新检察监督工作机制，加强和规范派出检察室建设。通过加强派驻乡镇检察室建设，健全和完善农村社会管理体制机制，创新方式和手段，提升农村社会管理的合力作用和整体效能。只有这样，才能全面贯彻落实全国政法会议精神，全力推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作。这也是实现检察工作重心下沉，促进农村反腐倡廉建设，维护农村和谐稳定的重要举措。我们感到，当前应赋予派驻乡镇检察室如下职能：
一是促进农村社会管理模式的健全完善。派驻乡镇检察室要通过督促、监督乡镇政权、村民自治组织权力运行过程，督促各自正确履职，确保权力依法行使。以弥合“乡政”与“村治”的断层，加强基层政权和自治组织建设。
二是拓展农村社会管理创新的路径。检察机关派驻乡镇检察室应在农村社会管理创新进程中发挥如下作用：拓展农民诉求表达渠道，完善农村社会预警机制；监督保障村民自治组织依法运行；及时化解矛盾纠纷，保护农民群众权益；及时发现影响农村社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提出对策建议，为党委政府提供决策依据等。
三是监督基层政法队伍公正廉洁执法。派驻乡镇检察室要依法监督人民法庭、公安派出所、司法所等执法活动，促进依法行政、公正司法；同时，也要将检察工作置于人民群众的直接监督下，以强化自身公正廉洁执法。
四是加强对基层组织及其行使权力的法律监督。派驻乡镇检察室的设置，使乡镇一级政权组织体系得以完善。派驻乡镇检察室可以通过接受群众诉求，查办乡级政府组织机构人员职务犯罪，开展职务犯罪预防，搞好法律宣传，促进农村社会主义民主法治建设。
在乡镇建立监察室，还要注意解决工作机制不够健全，工作内部衔接不规范、不通畅的问题。派驻乡镇检察室与检察院各科室之间的工作对接要注意形成制度化，理顺工作关系，形成工作合力。要研究解决人员编制，经费保障等问题。如拿肃宁县来说，全县有9个乡镇，如在每个乡镇都建立检察室，每个派驻乡镇检察室配备3至4人，那么，9个检察室一共要配备27至36人，而整个肃宁县检察院的编制才只有46人，检察室的编制怎么解决，人员哪里来，经费怎么保障等，都是需要亟待研究和解决的问题，以防止出现派驻乡镇检察室人员被抽调做其他工作或兼任其他业务部门领导职务的现象发生。
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