科学施肥补贴的立法构想

摘 要:农业的重要性及其弱质性、风险性是实施科学施肥补贴的自然基础,保障国家粮食安全、促进农民收入持续增加和提高农产品的国际竞争力是实施科学施肥补贴的社会基础。科学施肥补贴属于WTO《农业协议》中的绿箱补贴,在性质上是一种环境补贴。我国应在《农业补贴法》中的“环境补贴”一章设专节规范科学施肥补贴,同时完善相关法律制度。

关键词:科学施肥;农业补贴;立法构想

中图分类号:D922.6文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2010)05—0103—03

科学施肥补贴,是指国家为了实现农业的可持续发展、减少农业给环境造成的污染、发展绿色农业、提高本国农产品在国际贸易中的竞争力,而将财政收入依法定的标准和方式转移给科学施肥的农业生产者的国家行为。科学施肥不仅能够增加农民收入,而且确保了粮食安全、食品安全和环境安全,因此,国家有必要对科学施肥者予以财政补贴。科学施肥补贴属于WTO《农业协议》中的绿箱补贴,其目的是鼓励农业生产者选取正确的肥料、控制施肥量、使用科学的施肥方法,以节约资源、保护环境和提高农产品品质,因而科学施肥补贴属于绿箱补贴中环境补贴项下的一类补贴。

一、欧盟和美国的科学施肥补贴立法评析

农业补贴是欧盟共同农业政策的重要内容。欧盟通过制定《农业补贴法》修改现行政策或制定新的政策,使其农业补贴包括科学施肥补贴尽量符合WTO《农业协议》的精神。欧盟《农业补贴法》的特点主要表现在两个方面:(1)日益重视对农业综合开发、农村发展和环境资源保护进行补贴,如对科学施肥进行补贴。1991年欧洲议会颁布的《欧洲有机法案》从监控机构的职权、监控的内容和建立台账等方面,规定对肥料和土壤改良剂的施用进行有效监控,该法案并对有机农业和生产有机农产品应选用的肥料及其施用量作出了具体明确的规定。①欧盟各国的农业生产者根据上述规定所做的台账等,为其政府确定科学施肥补贴对象、补贴条件、补贴范围等提供了原始根据。2009年欧盟委员会修订了欧洲议会和理事会制定的关于肥料的法规,对硫酸镁在肥料中的使用方法、硝酸铵肥料高含氮量的控制及其分析方法或采用新的方法的欧洲标准和使用期限进行了明确。(2)农业补贴逐渐由以黄箱补贴或蓝箱补贴为主转向以绿箱补贴为主。2008年11月欧盟成员国农业部长会议就改革欧盟农业补贴政策达成妥协,改革的核心是直接补贴方式的变化,即农业补贴由原来与当年生产面积挂钩的蓝箱补贴变为不与当年生产挂钩的单一的农场补贴(绿箱补贴)。

美国的农业法律可分为永久法、中长期法案和临时法案,当中长期法案到期而新的法律尚未出台时,永久法自动生效,临时法案是对中长期法案的补充和完善。美国1938年《农业调整法》和1949年《农业法》被视为“永久法”(Permanent laws),其中《农业调整法》规定采用价格支持和直接补贴的方法来控制农业生产和支持农民增收,同时鼓励农业科研机构向农场主提供科学咨询服务,帮助农场主科学施用化肥和农药。美国的农业中长期法案是指在一定时期内有效的农业法律制度,主要有1996年美国《联邦农业完善与修改法》和2002年美国《农场安全与农村投资法》。前者改变了过去对农产品价格予以支持的政策,转而直接支持农民收入增加;后者显著加大了对农业生态环境的保护力度,要求在农业生产中积极推广施用有机肥、测土施肥等保护性耕作技术。②农业中长期法案是美国确定科学施肥补贴的对象、范围、标准和期限的法律依据。美国的农业临时法案如美国农业部根据2002年《农场安全与农村投资法》的授权,实施了有关土地休耕、水土保持、湿地保护、草地保育、环境质量提高等的生态保护补贴计划,以现金补贴和技术援助的方式,对自愿参加各种生态保护补贴项目的农民予以补贴。③美国的这种立法授权性计划,为我国将来制定《农业补贴法》时制定授权性条款提供了思路。为了减少肥料的过量施用对水资源的污染,美国国会立法规定,从2009年10月1日起,对于施用缓控释肥的农民,政府给予每英亩12—22美元的补贴,每个农户每年可申请四万美元补贴,可连续申请五年。④该规定非常值得我国制定《农业补贴法》时参考。

二、我国现行法律制度中有关科学施肥补贴的规定

我国《农业法》第45条规定金融机构应当向农业生产者提供信贷政策优惠。根据《循环经济法》第24条第一款、《水污染防治法》第48条的规定,国家倡导并支持科学施肥,县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门应当采取措施,指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药,控制化肥和农药的过量施用。我国《农业法》、《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《海洋环境保护法》和《渔业法》中都规定,科学施肥是养殖户或农业生产者的义务。《水污染防治法实施条例》第33条规定禁止在生活饮用水地下水源保护区内利用含有毒污染物的污泥作肥料;《食品安全法》第13条第三款规定了对肥料的安全评估制度;《食品安全法实施条例》第二章第5—14条规定了食品安全风险监测和评估制度,该法第35条规定了农产品的生产企业和农民专业合作经济组织应当建立食用农产品生产记录制度;《农产品质量安全法》第21条第二款规定了农业行政主管部门对肥料的监督抽查制度,该法第34—42条规定了农产品质量安全监测制度,而且内容比较完善。上述规定为在农业补贴专门立法中设置科学施肥补贴监督抽查制度提供了思路。

根据《全国污染源普查条例》第11条第二款的规定,农业污染源普查的主要内容包括化肥、农药、饲料和饲料添加剂以及农用薄膜等农业投入品使用情况,有关普查结果为确定科学施肥补贴的范围和标准提供了科学根据。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第13条第四项规定了生产者生产产品不按照法律、行政法规的规定和国家强制性标准施用包括肥料在内的农业投入品时应当承担的行政责任,该规定为未来立法规范科学施肥补贴的变更或撤销提供了基础。《全国农业普查条例》为科学施肥补贴对象的确定提供了数据支持。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》中规定:“严格控制面源污染,引导农户科学使用化肥、农药和农膜,大力推广使用有机肥料、生物肥料、生物农药、可降解农膜,减少对耕地和水资源的污染,切实扭转耕地质量和水环境恶化趋势,保护和改善粮食产地环境。”《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》第二条指出:推广化肥、农药污染小的生产方式,建立有机食品基地;在污灌区、基本农田等区域,开展污染土壤修复示范工程,保障食品安全。《国务院关于进一步深化化肥流通体制改革的决定》为农业生产者选择合适的肥料、进行科学施肥提供了制度保障,也为科学施肥补贴制度的顺利落实提供了制度支持。自2005年《财政部农业部关于印发〈测土配方施肥试点补贴资金管理暂行办法〉的通知》中第一次要求实施测土配方施肥补贴以来,农业部或农业部联合其他部委每年都要发布一系列规章,其中都涉及了科学施肥补贴,如农业部和财政部2009年联合发布了《土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》。

三、我国科学施肥补贴的立法构想

(一)体例安排

为了保证科学施肥补贴的连续性和稳定性,我国应当借鉴美国永久法、中长期法和临时法相结合的立法经验,制定《农业补贴法》及相关法规和规章,使科学施肥补贴既有原则性又有灵活性。具体而言,应首先在未来《农业补贴法》中的“环境补贴”一章中设专门一节对科学施肥补贴作出原则性规定,然后在该节中设置一个授权性条款,授权国务院以实施条例的形式、省级人民代表大会及其常委会以实施细则或实施办法的形式,制定关于科学施肥补贴的行政法规或地方性法规,这些法规根据国家及地方未来一定时期内的经济发展情况、农业科技研发进展情况、财政收入状况等,对《农业补贴法》中科学施肥补贴的原则性规定予以细化,作为我国关于科学施肥补贴的中长期法律制度。这些法规中还可以设置授权性条款,授权国务院相关部委和地方相关政府部门根据当年情况或突发性事件,发布国内或地方的科学施肥补贴临时政策,作为规范科学施肥补贴的临时法律形式。

我国制定《农业补贴法》后,应当修改相关法律、法规及规章或者出台新的法律规范,形成完整、统一、和谐的科学施肥补贴法律制度。具体而言,要在《农业法》中增加相关条款,规定对科学施肥的农业生产者给予财政补贴;修改《水污染防治法》第48条,赋予县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门开展科学施肥补贴的职责;在《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《海洋环境保护法》和《渔业法》中明确科学施肥补贴的具体监督部门、监督标准以及监督不力的法律责任;在《食品安全法实施条例》中增加相应条款,健全和完善农业生产者的食用农产品生产记录制度;制定《肥料法》,对肥料监督抽查制度予以健全和完善,并规定相应措施落实肥料安全评估制度;在《农产品质量安全法》中增加条款,明确农业生产者不履行该法第19条规定的相关义务时应承担的责任,以及农业行政主管部门在监督抽查包括化肥在内的农业投入品施用的过程中出现错误,导致农业生产者施用了错误的农业投入品而造成农产品质量不符合法律标准和要求时应当承担的责任;在《水污染防治法实施条例》中增加条款,追究在生活饮用水地下水源保护区内利用含有毒污染物的污泥作肥料者的法律责任。

(二)科学施肥补贴制度的主要内容

1.补贴的对象。科学施肥补贴的对象包括从事种植业的农业生产者和从事水产养殖(包括淡水养殖和海水养殖)的单位和个人,不包括科学施肥的指导者(农技部门和各类肥料生产企业)。根据我国《农业法》和《农民专业合作社法》的相关规定,种植业的农业生产者包括农民、农村集体经济组织、农民专业合作社、农业企业和其他从事农业生产经营的组织;根据《渔业法》的相关规定,从事水产养殖的单位和个人包括申领了养殖证的全民所有制单位、集体所有制单位和个人。根据《农业法》的规定,农业包括渔业,因此也可以说,科学施肥补贴的对象是农业生产者。

2.补贴的条件。科学施肥补贴的条件即补贴对象获得补贴所应当具备的条件。一般而言,这些条件应包括:农业生产者(指农民合作社和农业合作企业)依法成立,水产养殖者申领了养殖证;农业生产者在农业技术人员的指导下或自行进行了科学施肥(包括选择肥料、控制施肥量和使用科学的施肥方法),自行科学施肥的,其施肥技术、过程和效果应当经过抽查验证。

3.补贴的规模。考虑到国家财政状况,实施科学施肥补贴的规模应当先有所控制,以后逐步扩大。《农业补贴法》实施的当年应在全国范围内确定一定的试点地区,然后每年扩大一次试点范围,争取在6—10年内覆盖全国。《农业补贴法》中可以规定:“国家逐步实施科学施肥补贴,由国务院制定具体实施步骤和实施措施。”国务院制定的《科学施肥补贴实施条例》中可以将上述内容加以细化。

4.补贴的资金来源。目前我国农业补贴的资金来源单一,几乎全由国家财政承担,致使补贴的力度明显不足。鉴于此,科学施肥补贴的资金来源渠道应多样化。首先,采取鼓励措施如出台优惠政策,吸引具有闲散资金的社会团体、组织和企业参与到农业补贴中来;其次,将财政补贴与银行信贷支持结合起来,积极发挥中国农业发展银行、农村信用合作社等政策性金融机构的作用,为进行科学施肥的农业生产者提供信贷支持;最后,以设立专项基金的形式,吸纳社会闲散资金,用于科学施肥补贴。

5.补贴的方式。目前我国财政对农业的补贴几乎涉及农产品生产、流通的全过程,补贴利益往往被中间环节的市场主体所获取,致使补贴效率低下,有限的资金没有得到高效的配置。鉴于此,政府对科学施肥的支持应更直接、更具体,应直接补贴实施科学施肥的农业生产者或者对通过科学施肥生产出的农产品实施保护价,使农业生产者成为补贴制度的直接受益者,提高补贴的效率。

6.补贴的标准。科学施肥补贴额的计算应以土地面积为客观依据,但由于我国目前各地经济发展不均衡,农业生产的客观环境差别很大,所以科学施肥补贴的具体标准应根据各地经济发展情况和农业生产环境而有所区别,补贴资金的分配应特别照顾西部地区和农业环境较为恶劣的地区。可以在《农业补贴法》中规定:“国家根据各地经济发展情况和农业生产的客观环境采取不同的补贴标准,具体标准由国务院制定,各地结合本地实际情况出台补贴细目或细则。”

7.补贴的范围。科学施肥包括肥料选择、控制施肥量和使用科学的施肥方法。普通化肥不能过量施用,因此不应对施用普通化肥的农业生产者给予财政补贴。施用缓释肥料可以提高粮食产量、减少环境污染,但缓释肥料的生产工序较为复杂、技术含量较高,其成本和价格较高也是必然的。为了鼓励农业生产者选择施用缓释肥料,我国应借鉴美国的立法经验,建立缓释肥料补贴制度。目前我国部分省市已经开始实施有机肥补贴政策,但由于各地财政实力和资源情况不同,造成各地补贴效果差别很大。鉴于此,我国应当借鉴欧盟的立法经验,建立长效性的有机肥补贴制度。微生物肥料具有改善土壤结构、增强土壤肥力、提高作物品质、减少环境污染等作用,并且适宜对多种作物施用,因此我国还应当建立微生物肥料补贴制度。

8.补贴的监管与撤销。国务院农业行政主管部门和地方政府农业行政主管部门是科学施肥补贴的监管部门,负责对国家和地方开展科学施肥补贴情况进行监督管理。具体可采取合同方式进行分级监管,即由国务院农业行政主管部门与省级农业行政主管部门、省级与县级农业行政主管部门、县级农业行政主管部门与农业生产者签订合同书,明确科学施肥补贴的目标任务、技术指标、质量标准、资金管理、奖惩措施等。《农业补贴法》中应当设置“不得将补贴资金用于抵扣农民交费”的条款。省级和县级农业行政主管部门负责对通过科学施肥生产出来的农产品的品质进行监督抽查,农业部应委托、指定具有一定资质的质检机构进行复检。农业生产者生产出的产品没有达到合同书中的指标要求的,有关部门应变更或撤销对其的科学施肥补贴优惠。

注释

①刘汉城:《中外农业补贴的比较研究及中国的政策调整》,《世界农业》2002年第10期,第10页。

②李彦明:《国外有机肥资源管理的经验与启示》,《中华合作时报》2007年4月12日。

③详见李宏伟:《美国生态保护补贴计划》,《全球科技经济瞭望》2004年第8期,第15—18页。

④修学峰:《发挥合力促缓控释肥产业发展》,《中国农资》2010年第1期,第73页。

责任编辑:林 墨

相关热词搜索： 施肥 构想 补贴 立法 科学