能源部分合

计划后，中国能源需求急剧增长，石油、煤炭、电力部门迅速壮大，“分家”的欲望不断膨胀。

1955年7月，燃料工业部被拆解为石油、煤炭、电力三个部。

1980年，旨在重归综合管理的“国家能源委员会”成立，时任国务院副总理余秋里领衔；但因该机构和彼时的国家计委职能发生交叉，而投资、定价权在国家计委。两年后，该机构无疾而终。

1988年，国家再次进行一统能源管理的尝试。煤炭工业部、石油工业部、核工业部被撤销，成为正部级的中国统配煤炭总公司、中国石油天然气总公司和中国核工业总公司；同时，我国历史上第一个、也是惟一的能源部宣告成立。彼时的能源部长黄毅诚后来写了《能源部五年》一书，累述其苦。

而能源部受到了几大能源巨头反对。原煤炭部二十几位部级老干部联名上书，要求恢复煤炭部；中国石油天然气总公司和中国核工业总公司也不愿加入能源部。1993年，能源部撤销，中国能源管理再回“合久必分”。

1998年，我国进行了第四次行政体制改革，独立的煤炭部和电力工业部被撤销，煤炭管理权下放到地方政府，电力管理职能则并入国家经贸委；“三桶油”和国家电力总公司相继挂牌成立。

自此，中国能源行业的管理权限，散落到大大小小的部门。

随后，电力行业开始了10年的体制改革，中国第一个能源独立监察机构——电监会在2003年宣告成立；同年，正局级的国家发改委能源局也宣告成立。和电监会一样，业界对其的非议和争执从未停息。

2005年，在煤荒、电荒、油荒的轮番轰炸下，中国能源问题在高层得到空前重视，温家宝总理亲任组长的“国家能源领导小组”宣告成立；下设的能源办，主任由时任国家发改委主任的马凯担任。而业界认为，该能源办“主要是在一些重大问题上和宏观问题上起草政策，提出建议”。

彼时，中国能源业界上下已经意识到，再将能源作为一个工业行业部门进行管理的思路行不通，能源管理体制走向集中又成共识。

到2008年，发改委能源局升格为国家能源局；2010年1月，国家能源委再次设立，成为目前中国最高规格的能源机构，使得中国能源管理又一次行进在走向集中的路上。

对国家能源局而言，也面临和电监会一样的某种尴尬。虽然其整合了原发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能，可在能源价格管理上，却只有建议权。

国家能源局前局长张国宝曾于2009年的全国能源工作会议上坦言，国家能源局要掌管全国能源工作面临重重困难，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。

相对于其他大部门，能源行业中有不少大型央企，这些央企的资产保值增值由国资委负责，高层管理人员由组织部门任免。

国家发改委能源研究所一专家也坦言，“国家能源局和原来的发改委能源局，变化不太大。”

分久必合？

近期，整合能源系统，重启大部制的呼声，在业界和网路上又开始出现。

其中，最为流行的说法是，今后将成立大能源部。而能源监管体制，则有两种说法，一是在大能源部下设立若干专业司局负责行业监管，即实行“政监合一”的体制；二是在大能源部外，单设能源监管委员会，即“政监分离”。

“成立政监分离的大能源局和大能监委，这个说法在今年二三月时很盛行”，电监会一位官员对《财经国家周刊》记者表示，这不过是他“听到的几种说法和议论之一”。

“实行能源大部制改革，历届政府换届时都有呼声；而上一届和本届的呼声最高。”一位能源界人士称。

《财经国家周刊》记者了解到，2012年6月30日，中国能源研究会召开了一次“比较高级别”的内部会议，专门研究了“能源管理体制改革”。据悉，会议旨在讨论“形成内部的统一口径，随后将相关报告上报有关政府部门”。

实际上，关于此话题的的研究早已开始。作为中国能源领域内研究能源政策和技术最具影响的学术团体，中国能源研究会从2011年4月份就开始启动了这项研究，参加人员主要包括煤、油、气、电等方面的研究会理事成员单位。

“争论不少，内部意见还未达成一致。”一位与会者向《财经国家周刊》记者透露，会上各种观点分歧不小，“到底报一个什么样的东西上去，对外怎么去发布，还没有达成一致意见”。

其预计，这个研究汇报可能要到2012年8月份或10月份才能正式对外公布，“比原计划应该是推迟了”。

参与研究的人士表示，他们是民间组织，并不代表政府；但2011年12月17日，该单位组织的“能源管理体制改革中期成果研讨会”上，电监会、工信部、能源局、发改委等政府部门诸多官员和重要能源央企高层到场。

“根据我们的研究，是应该成立大能源部的。”中国能源研究会麾下的“能源政策研究中心”一位专家对《财经国家周刊》记者表示，“能源问题越来越重要，把能源决策集中在一个部门，在国际上是一个趋势”。

政府的边界

“能源政策研究中心”的专家表示，目前中国能源管理体制在运行主体、管理方式、管理机构设置等方面，都存在一些问题，“管理缺位、错位、越位比较普遍”。

以电力行业为例，现行管理、监管体制存在的主要问题包括：政府与市场的分工与边界没有真正厘清；政府的管理，并未根据发电侧市场发育成长程度进行相应调整，依然有计划经济手段的色彩，通过行政审批限制市场准入，确定上网电价，并直接对上网电量进行计划分配。

此外，电力企业、特别是电网企业，还沿袭和承担着行业技术标准、供电用电监察等方面的部分政府职能，影响了电力市场交易的公平性。

相对于电力系统政府监管细节的过多过滥，另一重要的能源石油天然气，还没有专门的监管部门。

长期研究政府监管问题的国务院发展研究中心研究员高世楫认为，政府监管一般分为“经济性监管”和“社会性监管”两种类型。经济性监管，包括市场准入、产品和服务价格、产品和质量服务等等；社会性监管，则涉及安全、卫生、环保和劳动关系等众多领域。

中国政府部门较重视经济性监管，即所谓的项目审批等；而社会性监管则相对欠缺。“现行能源管理体制的问题，似乎也可以归结为，有些该管的没有管起来，有些不该管的管得多”。

高世楫举例说，“有人愿意从国外进口石油，就应该允许他买卖”；“再如加油站的建设，涉及到规划、安全的部分，政府应该去管，其它的应该放手”。

“从国家长远发展看，能源单靠国内生产是满足不了需求的，市场需要放开”，“不然政府背的包袱会越来越重，越到后面，越尾大不掉”。

“在行政管理学当中，是没有大部制这种说法的。部门大小是根据职能要求来的。这里说的‘大’，只是在特定语境下讲的一种横向职能的综合。”高世楫这样解释大部制。

“关键是政府职能的定位。”高世楫认为，现存能源体制的关键问题是，“在一个开放的市场经济环境下，政府到底在能源领域扮演什么角色？只有定位清楚了，其他改革才有方向”。

“只要定位准确、权责一致，问责严格，大部制还是小部制其实关系不大”。未来的大能源部“叫什么都无所谓，关键问题在于政府要转变职能，搞依法行政、透明行政、必须有问责机制”。

国家能源局一官员认为，改革应当考虑两个关键问题，“一是在快速工业化过程中，能源需求迅速增长，要确保能源产业支撑经济增长和社会发展；此外，在这个过程中，还面临政府管理行为的问题，即管什么和怎么管”。

“比如电力的准入，政府要管的建电厂对环境的影响，而不是管对方有没有资格去建电厂，建电厂后能不能挣到钱。” 该能源局官员说，“《行政许可法》里说得很清楚，企业自己能解决的，就自己解决，市场能解决的，政府就不要干预；只有市场失灵，市场失去支配力的时候，影响竞争秩序，政府才该介入监管。”

“政府要有作为，但不能乱作为。”高世楫表示，这个目标任重而道远，“中国能源管理体制，是需要动大手术”，但绝不是通过实行一个大部制就能彻底解决的课题。