改革开放以来，我国农业结构伴随着农业发展发生了明显的变化，实现了一定程度的优化升级。但是，目前的农业结构与现代农业要求相比，与发达国家相比，还存在相当大的差距。党的十七大报告要求，加快转变经济增长方式，推动产业结构优化升级。农业结构升级是整个产业结构升级的重要组成部分。推进农业结构升级，既是产业结构升级的内在要求，也是实现从传统农业向现代农业转变的根本途径。
一、新时期我国农业结构升级的状况
2000年以来我国农业结构升级呈现出以下特点。
(一)农业结构逐步优化
2006年，全国林、牧、渔业产值占农业总产值的比重为49.4％，比2000年提高了6.7个百分点，其中畜牧业的比重达到32.2％，比2000年提高了2.5个百分点，畜牧业在农林牧渔业中的主导地位进一步增强。2006年，粮食作物比重比1995年下降了5.3个百分点，比2000年下降了2.2个百分点。
(二)农产品质量明显提高
通过组织实施良种工程，开展农业标准化生产示范，着手建立农业标准体系、农产品质量安全认证体系、农产品质量检验检测体系、动物防疫体系，农业优良品种更新换代明显加快，农产品质量明显提高。目前，全国主要农作物良种覆盖率已达到95％。根据农业部2005年农产品质量安全例行监测结果，37城市蔬菜中农药残留监测全年平均合格率为94.3％，畜产品中“瘦肉精”污染监测全年平均合格率为97.2％，畜产品中磺胺类药物残留监测全年平均合格率为97.0％，水产品中氯霉素污染监测全年平均合格率为97.5％。
(三)农业生产的区域布局更趋合理
随着产业结构和布局调整的深入进行，区域优势产业迅速发展，各具特色各显优势的农业产业带逐步形成。在种植业方面，目前已经形成了长江中游、东北、东南和西南水稻主产区，冀鲁豫、西北和长江中游小麦主产区，东北、冀鲁豫、西北和西南玉米主产区，冀鲁豫、西北和长江中下游棉花主产区，冀鲁豫、长江流域和东北油料生产区，东北、东南和西南糖料生产区。在畜牧业方面，形成了长江中下游和华北、中南生猪主产区，中原和东北肉牛主产区，中原、内蒙古、西北、西南肉羊主产区，东部沿海肉禽主产区。
(四)科技对农业增长的支撑能力不断增强
目前，全国已拥有近10万人的农业科研队伍和上百万人的农业技术推广队伍，以及一批农民技术员，初步形成多学科配套的农业科研体系和覆盖全国的科技推广体系，科技进步已经成为农业增长的主要动力。
(五)农业物质投入和设施装备水平不断提高
在农业机械化方面，2005年末，我国农机总动力达到6.84亿千瓦，平均每百亩耕地拥有的农机动力达到37千瓦，接近世界发达国家的水平。在农田水利化方面，目前全国有效灌溉面积达8.3亿亩，占耕地总面积的46％。在农业化学化方面，2005年，我国化肥施用总量和亩均化肥用量分别比2000年增长3.1％和8.3％，化肥施用总量是美国的1倍多，亩均化肥用量是美国的5-6倍。
(六)农业产业化经营快速推进
我国农业产业化经营经过十多年的快速发展，已达到一定规模和水平。目前，我国产业化经营正在实现以下五个转变：即由量的扩张向质的提高转变；由点状发展向空间集聚转变；由劳动密集型向劳动、技术和资金密集型并重转变；由初级加工向精深加工转变；由单一组织向多元化转变。2006年，全国已经形成了数万家规模不等的农业产业化龙头企业，出现了一批“中国名牌产品”称号，其中国家级重点龙头企业580家、省级龙头企业2000多家，中小型龙头企业4万多家。各类农业产业化经营组织发展到11.4万个，带动农户8454万户，农业产业化经营率达1/3左右。在各类产业化组织与农户的联接方式中，合同、合作、股份合作三种较为稳定的利益联结方式所占比例达到80％左右。
二、目前农业结构存在的突出问题
(一)农业机械化水平较低
虽然我国亩均耕地拥有的农机动力接近发达国家的水平，但由于我国户均耕地规模小，耕作方式落后，加上农机服务的组织化、社会化程度低，使我国农业机械化水平远低于发达国家。2005年，我国农业生产综合机械化水平只有36.5％，相当一部分地区的农田作业仍以手工劳动和畜力耕作为主，生产效率低下。
(二)水利设施建设不足
现有的农田水利工程相当一部分已超过规定使用年限，老化失修严重，设施不配套，效益衰减。我国水资源严重短缺，农业用水更是如此。但是，目前我国节水灌溉面积仅为2.7亿亩，不足有效灌溉面积的1/3。全国机电排灌面积不足30％，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45，远低于发达国家0.7-0.8的水平。农业灌溉用水多数仍沿用传统的土渠输水、大水漫灌方式，灌溉水利用率低。
(三)化肥有效利用率低
虽然我国化肥施用总量和亩均施用量均超过发达国家的水平，但由于化肥品种配置不合理，使用方法不当，有效利用率只有1/3。这些年农业部门正在推广测土配方施肥，不仅可以节省投入量，还能提高产量，但是目前测土配方施肥的覆盖面还比较有限。
(四)农业科技转化缓慢
前几年，由于我国过度强调农技推广的市场化，忽视了农业技术推广机构的公益性职能，致使许多基层农业科技推广机构“线断、网破、人散”。在此情况下，县、乡两级农技人员由1999年的125.7万人，下降到2005年的92.7万人。在基层农技推广人员中，专业技术人员只占58％，每年参加短期培训的人数只占13％。在多数地方，农技人员知识更新缓慢，推广技能和综合素质较低，妨碍了农业科技成果的推广应用。目前，我国农业科技成果转化率仅为30-40％，远低于发达国家80％以上的水平，大部分成果支留在实验室或试验田里不能合理推广利用。
(五)农业生产的组织化程度较低
由于缺乏资金来源和适当的政策支持，我国农业合作经济组织发育滞后，农业专业协会组织数量不足，经纪人队伍也不发达，没有起到连接农业生产和销售之间的桥梁作用，不能有效地组织和引导农民从事农业生产，制约了生产组织化程度的提高，大多数农民仍然还要直接面对千变万化的大市场。
(六)农产品流通加工发展滞后
主要问题是：加工总量不足，企业规模小，自主创新能力较弱，精深加工程度低，从而导致农产品未能及时得到加工消化，地区性、结构性卖难问题时有发生，产品附加值不高，影响了农
业的比较收益。
三、新时期我国农业结构升级面临的重大挑战
(一)农户生产经营规模小而分散
我国农户数量众多，户均耕地规模小。根据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2006年底，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年度末净减少460.2万亩，人均仅有1.39亩，不到世界人均水平40％。户均耕地规模为7.3亩，每户的耕地又被分成若干的地块，农业耕作呈现小、散、杂等特点。今后一个时期，即使农村劳动力转移出一半，每户农民经营规模扩大一倍，仍难以改变小规模经营的状况。这就决定我国农业结构升级只能在小规模经营的约束下进行，从而增加了推进的难度。
(二)高素质的农村青壮年大量外流
2005年，我国农村劳动力中中专以上文化程度的仅占3.4％，小学以下和文盲占34％。同时，农村外出劳动力以素质较高的年轻人为主，外出就业劳动力的平均年龄为30.8岁，比全部农村劳动力的平均年龄低9岁，使得从事农业的人口平均年龄老化，成为制约农业结构升级的关键因素之一。
(三)财政对农业的支持保护能力不足
2006年，国家财政支农资金总量为3173亿元，仅占全国财政总支出的7.85％。今后随着国家总体经济实力的增强和财政收入的增长，国家会加大对农业投入的支持力度，但由于我国农村人口众多，地域广阔，而且地区间发展严重不平衡，近期内难以做到像发达国家那样对农业进行高投入、高补贴。加上我国农业投资历史欠账过多，农业基础设施薄弱的状况在短期内难以得到根本性的改观，农业公共服务体系建设任重道远。
(四)市场体系不够健全
一是农村市场缺乏合理规划和指导，重复建设和市场缺失并存，市场管理落后，重收费、轻服务现象突出；二是农村流通经营业态及经营方式陈旧，农村市场实行连锁经营的交易额占农村总交易额的比重不足10％，农村商品流通的信息化建设处于起步阶段。三是市场经营主体规模小、实力弱，大量的农村市场主体是个体商户、运销大户和经纪人，经营条件简陋，经营方式落后，专业化素质低；农民流通合作经济组织规模小、实力弱，市场覆盖率低。四是法律法规和政策体系不健全，市场监管乏力，农村市场劣质商品流通、乱涨价、欺行霸市等问题比较突出，农民利益时常受到损害。
四、推动农业结构升级的政策建议
(一)建立和完善农业支持保护体系
加强政府对农业的支持和保护，是推进农业结构升级的重要动力和必要条件。要积极调整财政支出结构，较大幅度增加对农业的投入，形成总量增长、结构合理、重点突出、体系完善的高效的农业国内支持机制。
1、调整国民收入分配格局。不断增加政府支农投入。要充分利用当前财政收入较快增长的有利时机，加大公共财政对“三农”的支持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，确实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，建立健全财政支农资金稳定增长机制。要确保当年财政支农投入的增量明显高于上年；国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农业建设的增量要高于上年。要积极调整耕地占用税使用方向，新增收入主要用于“三农”。
2、突出重点，调整农业投入支持结构。加大基础性、公益性农业科研投入，加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。继续加大对粮食主产区的扶持力度和动植物防御体系建设投入力度，对重大动植物疫病实施免费强制免疫。大幅度增加中央和省级小型农田水利工程建设补助专项资金，以及对病险水库除险加固资金的投入。
(二)推动农业科技进步，强化科技对农业结构升级的引领作用
推动农业科技进步，是我国农业突破要资源和市场双重约束，实现结构升级的必由之路。要加快科研创新体系建设，健全完善农业科研推广体系，不断提高科技对农业生产的贡献率，把农业发展真正转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。
1、加强农业科研创新体系建设。以品种培育、栽培技术创新集成、农业技术成果转化为主要内容，整合现有农业科研机构的科研资源，逐步建立布局合理、分工明确、运转高效的农业科研科技创新体系。以品种创新为重点，进一步加强农林牧渔业大宗农林、畜牧和水产品的良种繁育中心建设，打造一批区域农业科研技术创新中心。尽快建立全国或区域性育种协作网，加强对品种选育工作的整体设计和宏观指导，促进品种资源的共享，加速优良品种选育进程，提高育种效率。
2、加强农业科研攻关和技术引进。在国家科技攻关、863计划中，应突出农业科研攻关重点，在基因资源保护和利用、农作物育种和栽培技术、耕地质量建设、生物灾害防控等方面加强联合攻关，争取在今后五到十年内取得一批类似超级稻的新成果。加强与国际先进农业研究机构和著名农业试验室的合作，引进国际先进技术，增强消化吸收和创新能力。
3、加快技术集成示范和推广应用。加强各项技术的组装集成、配套开发及其推广应用，发挥技术合成的综合效应。加快超级稻新品种选育，培育并形成一批超级稻主导品种，在全国较大面积大范围推广，带动全国水稻单产水平明显提高。以推广主导品种、主推技术和实施主体培训为重点，在农村选择一批科技示范户，着力提高科技示范户的学习接受能力和辐射带动能力，形成以户带户、以户带村、以村带乡的农技推广新机制。
(三)提高农业物质投入和设施装备水平，改善农业发展环境
1、大力发展节水技术和设施，提高水资源利用率。加强节水技术和设备的研究及推广，争取尽快取得突破。加快制定农业节水基本章程和相关技术操作规范，积极扶持和引导农民使用农业节水技术和设备。建立有效的利益激励机制，推动政府、集体、企业和农户共同参与农业节水建设的局面。
2、因地制宜，积极稳妥地推进农业机械化。改善农机装备结构，提升农机装备水平，探索具有我国特色的农业机械化发展道路；加快推进大田作物生产机械化进程，因地制宜地拓展农业机械化的作业和服务领域，推进农机服务市场化；针对南方丘陵地区农户小规模经营的特点，积极研制符合各地实际的小型农机具，提高机械化作业水平。
3、积极推进农业信息化。加强农村信息基础设施系统建设，采取计算机网络、广播电视网络、无限移动网络、卫星无线通信网络和电话网络多网合一、集成运行的方式，实现信息服务进村入户；围绕农业信息的获取、处理、加工、利用、传播等不同环节，健全农业信息收集和发布制度，确保信息资源数据的有效共享；依托现有的农
村中介服务机构、专业合作组织、涉农企业，完善农村信息咨询服务网络，积极发展农村信息咨询服务业。
(四)创新产业组织形式，大力推进农业产业化经营
农业结构升级，必须把农村产业组织创新、农业产业化经营作为一项重要内容。要在稳定家庭承包经营基本制度的基础上，积极发展农民合作经营组织，提高农业生产的组织化程度，推进产业化经营。
1、积极发展农村专业性合作经济组织。一是加快相关立法，明确农民专业合作组织是农民所有，是由农民管理、为农民服务的特殊法人，明确其注册登记机关及在审批、注册、税收等方面的相关优惠和支持措施；二是在不破坏公平竞争环境的前提下，通过税收减免、贷款贴息、提供担保资金等措施，对处于起步阶段和功能升级阶段的农业专业合作组织提供财政金融支持。三是引导和支持农民探索成立各类粮食互助合作经济组织，发挥合作组织在粮食产前、产中、产后的服务功能，提高粮食产业的组织化程度和产业化水平，增强粮食生产农抵御市场风险的能力。
2、大力推进农业产业化经营。重点抓好四个方面的工作：一是规范订单农业，建立监督检查机制，提高订单的履约率，切实保护农民和龙头企业的利益；二是以产权制度改革为核心，有效整合资源，组建和培育农产品加工龙头企业或企业集团，不断把企业做大做强；三是建立合理的分配机制，处理好产业化经营中各方的利益关系，使农民由单纯的原料提供者转变为加工增值利益的分享者。
(五)全面提高农业劳动者素质，培育现代农业经营者
农民是农业生产的主体，推进农业结构升级，最终要靠有文化、懂技术、会经营的新型农民。必须坚持以民为本，加强对农民的培训，充分发挥农民在农业结构升级的积极作用。加大对农村教育的投入，积极发挥政府资金的引导作用，逐步建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，积极调动社会各方面力量，不断扩大农村劳动力培训规模，努力提高培训质量，着力提高农民整体科技文化素质和自我发展能力。启动实施“新型农民科技培训工程”，培训普及农业新技术，增强农民吸收和采用新技术的能力；继续组织实施“农村实用人才培训工程”，培养大批农村生产能手、能工巧匠和科技带头人。
(本文为国家发展改革委宏观经济研究院科研课题“新阶段我国农业结构升级研究”专题成果之一)
(作者单位：国家发展改革委产业所、南京农业大学)
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