摘 要：早期纠正机制是防范和化解金融风险的有效方法之一，但目前我国农村商业银行如何适用早期纠正机制还处于探索阶段，存在一些需要解决的问题。在对农村商业银行风险状况分析的基础上，指出目前早期纠正机制在防范化解农商行风险方面并未达到预期目标，《存款保险条例》的法律位阶不高、相关规定过于原则化、纠正措施有效性不足、省联社定位不清晰是其未达标的主要原因。因此，有必要通过加强立法建设、提升风险监测和识别水平、明确启动标准、丰富纠正措施种类以及明确省联社职责边界等途径，不断完善农商行早期纠正机制，实现在补充监管和减少道德风险方面的预期目标。
关键词：农商行；早期纠正；道德风险
中图分类号：F832.33 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0144-08
引 言
存款保险与最后贷款人、微观审慎监管一起，构成金融安全网的三大支柱[1]9，在保护存款人利益、强化市场约束、促使存款人和商业银行提高风险意识、防范和化解金融风险等方面都具有非常重要的意义。我国于2015年2月正式出台《存款保险条例》（以下简称《条例》），并于当年5月1日起施行，标志着我国正式建立起存款保险制度。与此同时，鉴于“早期纠正职能是存款保险制度有效运行的基础，已成为国际改革趋势”[2]，我国在《条例》第7条第（6）项中明确授权存款保险基金管理机构（以下简称存款保险机构）“依照本条例的规定采取早期纠正措施”。从国际经验看，早期纠正机制更多地适用于中小金融机构。这类机构数量多、资产规模小、抗风險能力弱，我国农村商业银行（以下简称农商行）就属于此类。
近年来，在经济周期等因素的影响下，我国农商行风险问题逐渐浮出水面，严重威胁金融稳定和金融秩序。通过早期纠正机制，可以在农商行风险形成早期就及时采取必要的干预措施，扭转风险不断积聚的趋势。但当前关于农商行如何适用早期纠正机制尚处于探索阶段，存在一些需要解决的问题。在“防范化解系统性金融风险”的背景下，我国有必要运用法治思维和法治方式，在充分借鉴国际经验的基础上，结合现有法律框架和我国农商行具体情况，不断完善该机制，实现对农商行风险的“早发现、早处置”。
一、文献综述
关于存款性金融机构早期纠正机制的研究和论著相对较少，归纳起来主要集中在以下几个方面：
一是国际组织的标准。国际存款保险协会在对多个国家存款保险制度和早期纠正机制运行情况进行调查分析的基础上，于2013年发布《存款保险制度的早期识别和及时干预一般指引》，提出了早期纠正机制的国际标准，并重点强调要加强金融安全网的建设以及减少道德风险[3]。
二是学者研究成果。孙彬等人介绍了韩国强化存款保险公司单独现场检查权的改革方向和内在逻辑，比较研究了韩国存款保险公司与韩国金融监督院现场检查的工作重点和协调机制，总结了改革的经验和启示[4]。刘鸿伟、裴绍军等人从国际比较的角度，归纳总结了早期纠正机制的设计要素：目的、原则、框架和权力与职责，认为要建立健全我国问题银行的早期发现和及时纠正体系，并提出了针对性政策建议[5-6]。郭金良从权力运行的角度，对我国存款保险机构行使早期纠正权所遇到的问题进行了分析，建议明确存款保险机构与中国银监会具有同等属性的监管主体，并提出了相关优化建议[7]。
三是官方机构的观点。2015年《存款保险条例》出台之时，中国人民银行金融稳定局对早期纠正机制作出全面系统地介绍和说明，包括早期纠正的概念、主要方法和措施、信息收集权、现场检查权，并对美国等国家的早期纠正机制运行情况进行了介绍[1]63-89。中国人民银行金融稳定分析小组认为我国以前缺乏对问题银行的早期纠正机制，难以做到风险“早发现、早处置”，处置成本高昂，因此赋予存款保险机构早期纠正职能，对于风险的早发现和少发生更有利[8]。
对上述文献的梳理发现，关于早期纠正机制的研究存在一定的局限性：一是主要集中于对早期机制国际经验和框架内容的介绍，缺少关于我国早期纠正机制实际问题的分析，更未专门结合农商行的特殊性进行；二是对早期纠正机制定位不清晰，在一定程度上混淆了存款保险机构的早期纠正职责与银行监管部门的审慎监管职责；三是关于早期纠正机制的完善建议相对比较概括，缺乏可操作性。鉴此，本文拟在对我国现行早期纠正机制进行研究分析的基础上，结合我国农商行风险状况及特征，针对存在的主要问题提出相应改进意见。
二、金融机构早期纠正机制概述
（一）定义
国际上并没有关于存款性金融机构早期纠正机制的统一定义。按照国际存款保险协会2014年修订的《有效存款保险制度核心原则》和2013年发布《存款保险制度的早期识别和及时干预一般指引》以及有关国家的法律实践，存款性金融机构早期纠正机制是指在早期识别和及时干预的框架下进行的、能够直接影响到存款保险体系有效性的有关风险管控措施[3]。早期纠正机制有助于存款保险机构根据明确的风险标准，对银行的风险进行早期识别并据此采取干预措施和程序，将银行经营失败的可能性及处置风险的成本降至最低。
（二）发展演变
存款性金融机构早期纠正机制源自美国，是从美国存款保险制度运行实践中演化产生的。20世纪80年代初至90年代中期，美国众多储贷机构储贷机构即美国储蓄信贷协会（Savings and Loan Associations），指的是在美国政府支持下专门从事吸收储蓄存款并发放住房抵押贷款的金融机构。盲目从事高风险业务，亏损严重并出现支付困难，最终导致了储贷危机（Savings & Loan Crisis）的全面爆发。经过认真总结教训，1991年美国颁布《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act），正式将早期纠正机制引入美国存款保险制度，赋予美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）早期纠正职责。该法案颁布两年后，美国商业银行的资本总额增加了650 多亿美元，资本与资产的比率由6.75%增加到8.01%，资本状况得到大幅改善[5]。继在美国之后，加拿大、日本、韩国、德国等国也都在存款保险立法中引入了早期纠正机制。
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