摘要：本文主要阐述了我国财政支出结构的现状，在对财政支出结构进行横向结构和纵向结构划分的基础上，指出了现行的财政支出结构存在的问题和不足，提出了几点财政支出结构调整的对策和建议。
关键词：转型；财政支出结构；越位；缺位
一、我国财政支出结构的现状
财政支出横向结构是基于支出的职能标准来划分的，要对财政支出横向结构进行分析就要对各个支出项目的规模和力度进行分析。中国在财政统计上分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出、其他支出五类，下面将按支出用途和按费用类别分类等相结合，重点对一些项目进行分析。
（一）行政管理支出
行政管理支出是指政府依法行使国家权力、组织和管理国家事务、履行行政管理职能所需的费用。由于我国经历着由传统的计划经济向现代市场经济的转轨，我国的行政支出经历了计划经济和市场经济两个时期，但是从总体来看，我国的行政管理支出一直是处于一种上升状态。
（二）社会文教支出
社会文教支出包括文化支出、教育支出、卫生支出和科研支出四类。文化事业、教育事业关系到国民素质的提高；教育事业和卫生事业具有外部性；科学技术是第一生产力，能够促进经济的持续增长。正是因为以上这些特点，我国对于社会文教的支出一直都很重视，各项支出的绝对额都呈现出增长趋势。2007年，各级财政支出安排的教科文经费支出（包括教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出）87719.91亿元，比2006年增加1749.68亿元，增长25.1%。其中，教育支出6895.48亿元，比2006年增加1479.21亿元，增长27.31%；科学技术支出6895.48亿元，比2006年增加136.4亿元，增长15.52%；文化体育与传媒支出810.37亿元，比2006年增加134.24亿元，增长19.85%。
（三）社会保障支出
社会保障是国家通过立法、以强制的手段对国民收入进行再分配，形成社会保障基金并对因多种原因使生存发生困难的社会成员给与物质上的帮助，以保障其基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。因为社会保障基金是由企业、政府和个人共同承担，社会保障支出是国家财政支出的一个重要组成部分。我国的财政对于社会保障支出的投入的增长是比较快的，一直呈现出上升趋势，由1998年的595.63亿元增长到2008年的6684亿元。2007年，中央财政共支出城市低保补助资金160亿元，较2006年增长18%。截至2007年年底，全国城市居民最低生活保障人数为2272万人，全国平均低保标准为182元/人月，平均补差水平为102元/人月。2007年，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求年内普遍建立农村低保制度。到2007年9月底，全国所有涉农县（市、区、旗） 都建立了农村低保制度。截至2007年年底，全国农村低保对象人数3566.3万人，累计支出农村低保金109.1亿元，月人均补助水平38.8元。2007年，中央财政安排农村低保补助资金30亿元。
二、对中国财政支出结构调整的建议和对策
通过前面的分析得知，我国的财政支出在结构方面主要存在着上述一些问题。财政支出结构的不合理会影响财政支出整体作用的发挥，为了优化我国的财政支出结构，下文针对存在的问题提供一些建议和对策。
（一）正确界定财政支出的供给范围
我国正处在由传统的计划经济向现代市场经济的转型期，因而应该打破过去那种国家计划一切、统包一切的状况，从市场机制可以有效作用的领域退出。以对于社会文教支出的分析为例，建国以来，中国始终把全部社会文教事业列入财政职能范围，由财政统包供给，这种情况不仅给国家财政支出造成巨大的负担，而且也不利于社会文教事业的发展。
（二）加强社会公共领域的支出
根据马斯格雷夫和罗斯托的经济成长阶段理论，公共支出不断增长的原因和结构表现为经济发展的早期阶段、中期阶段和发达阶段三个阶段。在经济发展的早期阶段，政府会增加公共投资，为经济和社会发展进入起飞阶段提供必要的社会基础设施和良好的外部环境。我国还处于经济发展的初级阶段，财政支出结构应该以提供公共产品和服务为主，因此应该加大对于社会保障支出、科学教育文化卫生支出、农业支出等方面的投入。
（三）划分各级政府财政的事权和财权
政府间财权和事权的划分是界定各级政府支出范围、规模和结构的基础，因此加快确立对于各级政府间财权和事权的划分是当前要解决的重要问题。
应该根据中央政府和地方政府的职能划分各自应该履行职责的区域和范围，也就是要先划分清楚事权，然后在事权的基础上进一步进行财权的划分。中央政府面对的是全国范围的事务，对于关系到全民、全社会利益的全国性的重大的基础产业、基础设施、科研资金的投入、全国性的社会保障体系的构建和完善等领域，中央政府应该发挥主要作用。地方政府面对的是地区性、区域性的事务，地方政府应该根据本级的事权进行政府的支出。对于不同层级政府和不同区域政府间的交叉性事务，则应该根据实际情况对资金分担的比例进行具体的划分，这样才不至于导致各级政府公共支出的混乱。
对于各级政府财政的事权和财权划分的确立还有很多工作要做，如何具体确定划分的依据和标准还有赖于专业人士的研究，是对于财政支出结构优化的一个重要方面，需要给予关注和重视。
三、对于我国教育支出的探讨
（一）当前我国财政教育支出的现状
1. 财政教育支出占GDP的比重偏低
我国财政教育支出虽然总量上在逐年增加，但是中国的公共教育支出占GDP的比重相对于发达国家及一些发展中国家来说还很不足。以2004年的标准来说，世界平均水平为4.6%，高收入国家为5.33%，中等收入国家为4.51%，而中国到2005年才仅为2.57%，显然处于低等收入国家水平。教育支出占GDP的比重在2003年达到3.82%，非常接近于我国《中国教育改革和发展纲要》所确定的4%的目标，但是到2004年又下降到2.79%，直到2008年才又增长到3.48%，还是没有达到纲要规定的4%的水平。
2. 三级教育支出的分配结构不合理
根据2000-2008年的全国教育经费执行情况统计数据来看，我国对于高等教育的投入比重相当大，但是对于中、小学教育的投入比重则偏低。2002年以来，这一比例有较大调整，政府加大了对于基础教育的投入，高等教育投入比重与初、中等教育投入比重的差距缩减，由2000年的1：1.38：14.87变为2008年的1：1.28：2.75。但是，我国对于中小学教育的投资仍显不足。上海财经大学编制的《2006中国财政发展报告》一书中的数据显示，1995～1997年各个国家对中、小学等教育的投入占公共教育投入的比重为：印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、马来西亚74.5%、韩国92%、菲律宾82%、美国74.8%、瑞典72.8%、英国76.3%。2002年，我国对中、小学教育的投入占公共教育投入比重为70.7%，尚未达到上述国家20世纪90年代的最低水平。
（二）我国财政教育支出的调整方向和对策
十七大报告对我国教育事业提出了新要求，指出要 “优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。重视学前教育，关心特殊教育”，这体现了我国对于教育事业的重视。站在财政支出的角度，结合财政教育支出存在的问题提出我国对于财政教育支出进行调整的几点对策。
1. 继续加大财政对于教育的支持力度
根据国家法律和政策要求，教育支出占GDP的比重应当达到4%，而从国际水平来看，OECD国家的政府教育支出占GDP的比例达到5%以上。我国的教育支出占GDP的比重除了在2003年达到3.82%非常接近于4%的目标之外，直到2008年都没有达到这一标准。因此，应该继续加大财政对于教育事业的投入。中短期内，我国政府对教育的支出占GDP的比重应当达到国家政策要求的水平；长期的目标是应该朝着发达国家的标准努力，达到5%以上。2009年1月7日起，新的关乎中国未来十几年教育发展的《中国中长期教育改革与发展规划纲要》在全国范围内广泛征求意见。此纲要明确提出，未来教育拨款占各级政府财政支出的比例将逐步提高，全国财政性教育经费占国民生产总值的比例2012年将达到4%，2020年达到5%。这一目标的提出为我国教育事业的发展指明了方向，今后应继续增加国家财政性教育经费的投入。
2. 优化财政教育支出的结构
一是缩小地方教育支出的差距。由于各地区经济发展水平的不一致，发达地区的教育支出远远高于不发达地区、落后地区的教育支出。教育是一种人力投资，落后地区教育支出不足，导致人力资源的匮乏，反过来又制约了本地区经济的发展，形成了一种恶性循环。因此，应该采取一些措施来解决这种恶性循环，不能继续拉大地区间差异，这主要依赖于政府间转移支付。首先，国家财政要加大对贫困地区教育经费的转移支付，尤其是应该加强对于贫困地区的基础教育的投入，缓解地区基础教育间的巨大差距，将义务教育经费的增加量主要投入于贫困地区。其次，发达地区的政府要对贫困地区的政府实行一定量的教育经费的转移支付。只有保证各地区教育事业的较均衡发展才能最大程度地实现教育的作用，促进国家全民素质的提高和经济发展。
二是中央政府应该加大对于教育事业的投入。中央政府掌握了国家的大部分财力，有能力支持而且应该支持我国教育事业的发展。在前面的分析中可以看出，在对教育财政的投入上，地方政府承担了大部分的支出比例。但是，有的地方政府相对贫困，无法对教育做出较大投入，甚至有的县、乡政府连义务教育也无法保证，这十分不利于推动我国教育事业的发展。中央政府在对教育财政的支出比例上应该有所提高，尤其是应该注重对于义务教育和基础教育的投入。
四、结论
本文对于我国财政支出结构的调整的分析是放在我国转型期的大背景下。目前来看，我国的财政支出结构的问题主要是政府职能在某些领域的“越位”与“缺位”及不同层级政府之间的职能划分的不明确。具体表现为对于竞争性的投资领域干涉过多，对于公共领域的投资还不足及各级政府之间的财权事权划分的不清晰。虽然本文针对财政支出结构的调整提出了一些建议和措施，但是都立足宏观的角度，对于微观方面的把握还比较缺乏，对于某些问题，如说政府间财权事权划分的具体操作还没有一个比较好的对策，这是本文比较欠缺的地方。财政支出结构影响到财政支出整体职能的发挥，影响到我国公共财政的构建，因此对于财政支出结构的调整的探索还需要进一步的关注与努力。
（作者单位：厦门海投房地产有限公司）
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