摘要：目前，中国的义务教育资源分布不均情况比较严重，突出表现为地区间、城乡间以及校际间办学条件差异巨大。日本义务教育均衡发展的有益经验给我们的启示是：稀缺的义务教育资源应得到公平而有效的分配，应该以全国统一的中小学建设标准作为我国基础教育均衡发展的切入点，以教育资源配置的均衡作为基础教育均衡发展的基础，以办学水平和教育质量的均衡作为基础教育均衡发展的内涵和追求的目标。
关键词：教育公平；过程公平；均衡发展；建设标准体系
中图分类号：G40-059.3 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2008)02-0129-06
一、引 言
近年来，很多研究将机会公平、过程公平和结果公平界定为了某一特定阶段的公平实现问题。周洪宇、张兴华和严永金认为教育公平分三个层次：一是机会公平，指人人都应享有相同的受教育的权利和机会；二是过程公平，通常指学校提供的条件、设备和师资水平基本相同；三是结果公平，即根据每一个人的能力和条件得到相应的发展。我们认为，教育公平的三个层次有阶段性的递进关系，但又是相互交叉、同时并存的。机会公平更强调的是起点公平；过程公平更侧重于每个公民都享有同等教育的权利，这种权利体现于教育的过程和程序；而结果公平则是强调了教育最终质量的公平，是每个人都根据自身的能力特点获得相应的高质量的教育和发展。
教育公平理念在实践层面的实现即教育均衡发展。目前，我国《义务教育法》保障了公民受教育的权利，基本解决了教育机会公平问题；但同时我国基础教育的高收费、择校以及不同收入和阶层的人享受不同的受教育机会等现象却一直为人们所诟病，不同区域、城乡、甚至同一个城市中学校之间的建设水平差距明显。因此，我国现阶段教育公平问题的核心在于如何实现基础教育的过程公平，教育均衡发展已触及基础教育资源有效利用与进一步完善中小学建设标准体系之间关系的问题。在政策层面上，虽然中央及地方政府先后出台了多种涉及某方面或地区性的中小学建设标准，但由于各地区和城乡间的经济社会发展差异，一套全国统一的中小学建设标准却始终没能出台；在学术研究领域，学者们也已从软硬件方面的建设标准和学校建设的投入标准等角度论述了统一中小学建设标准的必要性与方法、步骤等问题。但是，在建立统一的中小学建设标准的过程中，仍有一系列问题有待进一步思考：中小学建设标准体系与基础教育资源有效利用的关系在实践中是怎样体现的?什么样的中小学建设标准体系是适当的?由于缺乏深入的分析，人们对于上述这些问题的意见是矛盾而又混乱的。本文力图证明：教育资源配置的均衡是基础教育均衡发展的基础；办学水平和教育质量的均衡是基础教育均衡发展的内涵和追求的目标；建立全国统一的中小学建设标准应是我国基础教育均衡发展的切入点。
二、日本中小学建设标准体系的变迁
西方发达国家现行中小学建设的相关标准体系并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段，理解这一历史过程对于发展中国家办学标准的制定具有特别重要的意义。下面以日本为例，对日本在义务教育发展不同阶段的中小学建设方面政策的演变进行考察，进而了解日本中小学建设标准体系与基础教育资源有效利用的关系。
(一)扩大初等教育，确定教育均衡发展的基调(日本明治维新时期一二战前)
日本在明治维新时期大力推行初等教育，当时的日本处在一个人学率不断上升但普及义务教育的任务还没有完成的时期，经过40多年的不懈努力，终于在明治末期完成了初等免费义务教育的普及。此后的两次世界大战期间，由于战争不断，战争期间的基础教育政策大部分未进入贯彻实施阶段。
日本在扩大初等教育阶段基础教育政策的发展趋势以《学制》、《教育令》、《小学校令》为主要代表。1872年，日本政府颁布了《学制》，对促进中小学事业的发展起到了积极作用，各府县大力发展小学校，奖励儿童就学。此后，《教育令》和修改的《教育令》放宽的教育政策使政府的教育受到了轻视，有的地方停止学校的建设，有的地方为节省经费而并校或者废校，学龄儿童入学率急剧下降。这种状况下，《小学校令》应运而生，《小学校令》确定了小学的教育内容、基准、学制、儿童数、教员数、授课日数及各科要旨等。《小学校令》规定：课程内容要求全国统一；小学经费来源，以学费和捐款为主，不足时，经区可村会商定，可用区可村费补充。此外，在该新令实施之际，1891年还公布了许多与之相配套的规定。主要有：“代用私立小学规则”、“小学设备准则”、“小学补习科课程与学制”、“小学教则大纲”、“编班规则”、“小学教员审核等规则”、“小学校长、教员及其服务规则”等。《小学校令》前后经历3次修改，实行了小学免费入学并延长了小学的学制。自此以后，日本开始实施六年免费义务教育。《小学校令》进一步促进了初等教育的普及，1900年小学入学率达81.5％，1907年达97.4％，1912年达98.2％。
可见，战前的日本就已经通过法律法规确定了中小学学校建设硬件和师资的一些粗略标准，受国民经济发展水平所限，标准的设立原则只定位于满足各市各村就学儿童的需要。这些标准的设定初步奠定了日本义务教育均衡发展的基础，对于普及初等教育，追求教育的数量和规模起到了重要的作用，形成了六年义务教育。这一时期日本处于经济高速发展、财政资金紧张、财政对义务教育保障不充分的阶段，主要由地方政府负担义务教育经费，教育财政转移支付由财政专项转移支付为主，与中国现阶段有很多相似之处。
(二)确保机会公平，追求过程公平(二战后一20世纪90年代前)
1 确保教育机会均等(二战后至60年代末)
日本在二战后为了统一配置有限的教育资源和强调国家发展教育的意志，出台了《教育基本法》、《学校教育法》等一系列政策法规。《教育基本法》指出：“确保每个国民受教育的机会均等……全国国民不分任何条件都有平等的受教育权，但对于若是族群应依法予以特别保障。”同时，依照《学校教育法》，在日本，只要是一所学校，无论这所学校规模大小，在校学生数多少，学校都必须具备办学的必备条件和设施，执行统一、规范的教学要求。同时以《国家公务员法》确立了教师为教育公务员的法律身份，规定在日本开始实行教师“定期流动制”，以此促进日本基础教育的均衡化发展。50年代后半期日本经济高速增长，为确保教师数量与质量，尤其是工业课程的教师数量和质量，还设置了短期的教师培训，同时也改善教师待遇。1954年还颁布了《偏僻地区教育振兴法》，对边远地区教育给予倾斜和扶持。1957年《关于振兴科学技术教育的方略》明确指出：“要增加中小学的教职员定数。”战后基础教育改革政策最大的优点在于“教育机会均等”。《教育基本法》在战后萧条时期就确立了九年义
务教育制度，实行了男女教育平等。
50多年来的实践经验也证明，日本改革后的新教育制度，虽然模仿了美国教育模式，但基本上符合当时日本国情。此外，战后基础教育经费占国家教育经费的70％左右，这对于扩建学校、充实学校设备、增加教师数量，进而保证所有儿童入学，顺利推行九年义务教育，确立义务教育无偿制，都是极为有利的。
2 促进教育均衡化发展(20世纪70年代—80年代)
这一阶段的基础教育改革政策以重视个性原则为指导，尊重学生的个性、自由和尊严。从此阶段的基础教育改革政策的调整来看，日本中小学教育改革政策的重点是努力提高中小学教育质量，最突出的是不断进行课程现代化的改革和教育内容的更新，提高了日本中小学的教育质量，美国1987年发表的研究日本教育的报告明确指出：“日本九年制义务教育对所有儿童实施阅读、书写、算术、理科、音乐、美术等质量高而又均等的基础教育，学生平均的成绩与其他国家相比，具有相当高的水准。”
另外，教师“定期流动制”的深入贯彻，促进了学校间和地区间的教育均衡化发展。待遇调整也大大调动了广大教师的积极性，在日本，中小学教师的工资原则上每年涨一次，成绩突出者，还给予特殊晋级。除工资外，公立学校的教师还可以得到各种补贴，更值得注意的是，1974年开始实行《人才确保法案》，根据该法制定的《教师增薪三次计划》，对中小学教师工资进行了大幅度提高。这些措施稳定了中小学教师队伍。
从义务教育经费来源看，这一阶段日本公共教育经费由中央政府和县市二级地方政府分别从各自税收和其他收入中支付，共同承担。日本中央教育财政专项资助县义务教育学校教职员的工资和津贴，比例为1/2；公立小学校舍修建比例为1/3～1/2。
(三)追求质量公平(20世纪90年代以来)
20世纪90年代以来，日本明确提出要将“培养支撑我国未来的人才”作为中、小学改革方案的着眼点。这一阶段日本基础教育改革主要体现在文部省于2001年1月25日正式制定并实施的“教育改革计划”和“21世纪教育新生计划”的改革报告中。改革的主要目的是为了进一步推动中等教育的多样化，重视并充实个性教育，同时以一种新型学校的形态打通初中与高中之间的壁垒，从而创设一种六年一贯制的新教育制度。在日本，中等教育阶段的六年一贯制，虽然在私立中学已实施，但大多数是为了强化升学考试而设置的“精英学校”。可见，日本基础教育已经由过程公平逐渐过渡到追求质量公平阶段，同时，中小学建设标准均衡发展思想更加明确。
近年来被修订的《学校教育法》特别附带了一个决议条款，即，凡设置公立初、高中一贯制中等教育学校的，一律不得变相成为“考试精英学校”，就现行日本的《学校教育法》的规定，对部分中学和高中的办学目的分别作了明确的规定，因此，即使成立新型中等教育学校，其组织结构、成员构成、教职员工的职务、资格、任免及班级编制、教职员工的定员等仍然基本适用于现行法律的有关规定，这是日本在义务教育质量公平阶段注重教育公平的重要体现。
日本近年来还十分重视国民信息素养的培养，文部省制定了国家基础教育阶段推进信息技术教育的纲要，培养学生通过使用信息技术进行交流、与同伴共同解决问题的能力。文部省规定，小学两人一台计算机，中学一人一台计算机，所有公立中小学校能上因特网的硬件配置目标已经实现，新一轮以实现远程教育为目标的学校硬件建设已开始进入实验阶段。
此外，日本中小学都建有多功能体育馆与其他功能室，现代化的教学实施，洁净宽广的校园为每一位学生提供了良好的教育条件。其次，执行统一、规范的教学要求。每到新学期，都由国家免费发给学生教科书，教学内容与教学要求的规范化，为良好的教育质量提供了保障，公立学校的教员属于国家公务员，一般3—5年内，各校进行师资轮换。保证了各中小学教学水平的均衡性，有利于各校办学经验的交流。
从日本中小学教育发展和日本中小学建设的政策演变来看(表1)，中小学建设标准的特点和义务教育财政转移支付模式在三个阶段各不相同，但是内在的政策逻辑却是一致的，即首先确保基础教育资源均衡，在均衡的基础上不断发展壮大。均衡发展是日本教育发展的重要特点；日本中小学建设的标准是动态的、不断变化的；由此，义务教育财政转移支付模式也是动态发展的。这些对于我国构建中小学建设标准体系有很强的借鉴意义。
三、国际经验对我国构建中小学建设标准体系的启示和借鉴
(一)颁布中小学建设标准的指导意见或相关法案是各国普及义务教育阶段的共同举措
政策法规的制定集中体现了政府发展教育的政策选择重点。世界各国为促进义务教育阶段办学条件和办学水平的标准化和均衡化，均以法律法规、政策建议、指导意见等形式规范了中小学建设标准。但是由于各国政府义务教育管理体制、发展背景和发展历程各异，各国中小学教育标准的设定主体、设定重点和影响范围存在很大差别。
美国和德国由于是联邦制国家，基础教育是地方政府的保留权利，中小学教育行政权属于各州而不是联邦，州一级政府承担了较多的义务和责任，因此美国和德国大部分中小学建设标准均以各州或县、市为主体，只规范辖区内的中小学。而日本、韩国则在20世纪60、70年代制定了相关法律，旨在设立城乡统一的中小学办学标准，保证全国范围内的教育公平。
(二)各国中小学建设标准的功能定位于确保学生能够享受基本的教育条件
从国际的视角来看，保证基本的教育条件是促进基础教育均衡发展的重要平台。世界很多国家和地区，义务教育不论是在农村还是在城市都是一个标准，这一标准的基本功能并不是淘汰、筛选，而是保证每个学生都能享受基本的教育条件。如上文所述，日本为了统一配置有限的教育资源，以《教育基本法》、《学校教育法》等一系列政策法规规定了基础教育统一办学标准。这一制度缩小了地区差异，使全国各都道府县都能维持着一定的教育财政水平，全国中小学基本上都具备了同一规格的教育条件。印度从1987年开始实施旨在改善办学条件的“黑板行动计划”，使所有学校具备最低限度的办学标准。
(三)扶持弱势群体和薄弱学校是各国实施中小学建设标准的重要举措
只有尽快加强薄弱学校的建设，才能实现义务教育阶段办学条件和办学水平的标准化和均衡化，从根本上解决义务教育阶段的择校、高收费等难题。这一点已被许多国家的教育实践所证实。许多国家在长期实践中根据具体国情和实际需要，形成了各自的针对弱势群体和地区的扶持措施，力争为全体适龄儿童提供较为平等的接受基础教育的机会。
针对教育过程中的落后地区和弱势人群，日本的教育立法和政策采取了许多特殊的有针对性的做法，如1956年制定的《关于国家扶助就学困难儿童就学的法
律》，规定由国家在预算范围内援助因经济缘故而就学困难的儿童。除此之外，还有许多专项法律也规定了对家庭经济困难儿童的扶助措施，如《学校供餐法》、《学校保健法》、《生活保护法》等。日本还颁布了《偏僻地方教育振兴法》、《孤岛振兴法》、《大雪地带对策特别措施法》等法律，对偏僻、落后地区教育财政提供支持，美国基础教育对弱势群体的扶持主要是针对黑人、移民、少数民族子女、城市贫困人群等实施的。在制定一系列联邦和州法律的基础上，美国着重从资金补助、改善教学条件、提高教学质量人手。从20世纪50年代开始，先后采取了“社区控制”、“教育机会均等”、“先行教育”、“补偿教育”等加大对薄弱学校的投入措施。法国根据本国东西部发展不均衡的实际情况，在西部农牧业地区和人口稀少的山区开设单班小学，采取复式教学方式，为那些在自然条件不利地区的适龄儿童提供受教育的机会和条件，同时在城市处境不利地区建立优先教育区。
(四)教师待遇均衡化与教师流动制是实现中小学师资队伍均衡配置的有力保障
在保障义务教育教师工资的责任方面，各国通过立法的形式将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资由中央或较高层次地方财政承担，这是许多国家解决教师工资问题的基本经验。这种做法，不仅有利于提高教师的社会地位和保障教师的工资待遇，而且有利于政府对教师的管理和考核，有利于教师队伍的稳定和质量的提高。
当前各国义务教育教师工资责任的承担主体大体可以分为以下4种：(1)由中央政府独立承担；(2)由高层次地方政府独立承担；(3)由各级政府联合承担；(4)由基层地方政府独立承担。大部分国家选择了前三种办法，从而将保障教师工资的责任集中在中央政府或高层次地方政府。
此外，许多国家建立了教师合理流动制度，以提高教师资源的利用效率，保证了各校间师资力量和教学水平的相对均衡，特别对偏僻地区薄弱学校状况的改善作用更为显著。按照《学校教育法》的规定，日本公立中、小学在校际之间实行定期的教师转勤制度，规定一位教师在同一所学校连续工作不得超过5年，到期必须进行转勤。作为国家公务员，教职员的工资待遇不变。教职员的转勤人事调动一般在年末进行，学校每年有将近1/5的中小学教师调动工作单位或岗位。教师人事调动由各都道府县教育委员会根据所属各校教职员的年龄、经历、经验、性别、教师许可证等进行适当的调整，使各校的教师素质保持一定的平衡。
(五)高层次的投资主体为切实贯彻中小学建设标准提供有效支持
从世界各国经验看，凡基础教育均衡发展较有成效的国家，都重视基础教育投资，并优先保证义务教育，而且投资主体的层级较高，重心逐步上移。无论是实行中央集权、地方分权还是二者相结合的教育行政体制，当前世界上许多国家基础教育投资主体或是中央政府，或是州(省、邦、都道府县)一级政府。
从美国和日本农村义务教育财政体制纵向演变的轨迹看，两国都明显地经历了一个几乎全部由基层地方政府负担农村义务教育经费到逐步由联邦、中央和高层地方政府与基层地方政府共同分担的过程，都有较大幅度的财政转移支付用以保证义务教育的全面均衡发展。美国在20世纪初的1919年—1920年地方学区提供义务教育经费的比例曾经达到83％，日本1885年市町村提供经费的比例也高达80％左右。但是随后变化的趋势是联邦、中央和高层地方政府越来越多地介入基层的义务教育投资，并逐渐成为投资主体。两国上述演变历史应当引起我们足够的重视。
不仅世界上主要发达国家基础教育投资主体的层级较高，而且许多发展中国家也是如此。如埃及义务教育的公共经费主要由中央政府负担，义务教育教师工资全部由教育部支付。朝鲜与韩国中央政府是基础教育投资的绝对主体。印度的基础教育经费以政府投资为主，由中央和邦共同承担，并以邦为主，基层地方政府基本不承担投资。
(六)教育财政经费拨付方式考虑资源配置的公平
教育财政经费拨付方式各国不尽相同，但资源配置的公平是其主要考虑的依据。英国的国家和地方两级教育经费拨款系统，都以学生人数为基础，这可以基本保证经费的划拨是以现实为依据而非只看以往的费用支出。如果两所学校处于同一地区，学生人数相当，学校特点相仿，其经费水平应该相对持平，从而体现公平原则。教育经费的计算还会考虑到其他一些影响因素。如，由于不同地区经济发展和消费水平不同，教育费用的支出水平也存在差异。在政府向地方划拨学校教育经费的计算公式中，最后用“地区消费调节系数”进行总调节，
美国基础教育目前有四种经费拨付方式，分别是：(1)水平补助模式。无论地方政府财力如何，省政府给予同等的生均补助。这一模式无助于消除富裕学区与贫困学区教育经费的差距，因此各州尽管仍在使用这一模式，却不再将其作为主要方式，只是在实行了后三种转移支付模式之后，为体现州政府对各学区的财政支持，仍给予所有学区小额的均等补助；(2)基数补助模式。类似定额标准的设定。即州政府为各学区设定一个生均义务教育经费定额标准，依靠学区财力无法达到的部分由州政府补足。这一模式非常有效地缩小了学区间的教育经费差距；(3)保证税基补助模式。由于美国义务教育经费主要来自学区财产税，这一模式意在为每个学区提供一个生均税基定额标准，税率由学区自己决定。州政府提供给学区的补助等于学区生均税基与州政府规定的生均税基的差额乘以学区房地产税率。这一模式保证了贫困学区在与富裕学区征收同等税率的情况下，可获得较大数额的财政补助。但这一模式鼓励高税率，其公平性效果不如基数补助模式；(4)基数补助与保证税基补助结合模式。
(七)发达国家中小学建设标准应呈现现代化趋势
进入21世纪以来，发达国家在具体配置学校办学条件标准方面，充分考虑了课程改革和教学模式的变化对办学条件的要求，出现了一些共同的新趋势：主要表现为学校建筑设计的出发点从“教”到“学”、更加人性化的校园设计、发展绿色环保学校、开放化的学校设施、充分利用社会资源、大力发展计算机网络等。
例如韩国首尔2002年颁布的《学校设施现代化计划》，以学校建筑现代化为中心，以“适应现代化课程建设”、“建设自然生态学校”、“能动适应教育情报化”和“强化学校和地域之间联系”等理念为指导，提出了学校建筑的校园布局、教室结构等方面的原则要求和计划的推进步骤。
日本东京都政府对办学条件标准的设定更具有现代化的特征，主要表现在以下方面：(1)以法规形式确定政府对学校的办学条件供给，如《学校图书馆法》、《理科教育设备基准细目》、《东京都学校设置基准表》等，以法律为准绳，所有同级学校享受同等待遇；(2)每项新设标准都伴随经费预算；(3)对于项目和经费预算提出明确的计
算办法和系数，比如关于学校设置“多目的空间”，就提出小学为必要面积的10.8％，中学为8.5％；(4)学校和班级规模严格按照标准设置，政府按照标准履行职责。
四、完善我国中小学建设标准体系应注意的问题
(一)在建立中小学建设标准体系时考虑“最低标准”与“适中建设标准”两个标准
我国中小学建设发展不平衡的背后原因主要是经济发展水平的悬殊。制定全国统一的中小学建设标准体系的首要目标是为了建立一个教育过程公平的起点，因而应该首先设定一个最低标准，以防止由于目标水平超过实际的资源供给能力而产生过犹不及的问题；在最低标准之上，提出“适中建设标准”。适中建设标准一方面具有指导我国未来城乡中小学建设方向的职能，另一方面也具有限制目前部分发达地区超豪华建校的资源浪费情况，各地区应根据本地区经济社会发展水平，在保障基本建设标准全面普及的情况下，依据地方财政教育经费投入的可承受范围，适当选择执行的建设水平。基本建设标准是刚性的，体现强制性约束，适中建设标准体现灵活性，二者结合构成一套既有强制性约束而又不失灵活的标准体系。
(二)对中小学建设标准体系进行动态调控机制研究
中小学建设标准体系是一个动态变化的政策体系，需要不断调整，并用动态的发展眼光来看待。这是由于：第一，标准体系并非绝对的整齐划一，需要考虑区域、城乡之间的客观差异；第二，社会在不断地发展，标准也应随之不断提高。不能用静止不变的态度眼光看待标准需要构建一个标准体系的动态调控机制。
(三)建立中小学建设标准体系要处理好学校个性化－标准化－现代化之间的关系
建立中小学建设标准并不是把所有的学校都办成一样，否定学校的差异、个性和特色。学校的标准化、个性化、现代化之间是互相依存、互相联系的。学校发展的个性化和办学特色不仅是国际基础教育发展的大趋势，也是实现更高层次均衡发展的必然要求。在建设标准体系中可以体现为一个“弹性”概念，即在“最低标准”和“适中标准”之外加入个性化和现代化的相关指标，以此促进经济发展较好地区义务教育质量的不断提高。
(四)国家要以中小学建设标准体系为依据加强质量评估和监督力度
教育质量是教育的生命线，确保义务教育的高质量也是建立和完善中小学建设标准体系的基本出发点之一。为保证学校达到统一的建设标准，保证学校的教育质量，质量监督和质量评估工作是非常必要的。国家可以通过加大调研力度，对中小学建设工作和存在的问题，根据中小学建设标准体系的基本指标进行评估，以切实保障建设标准体系的实施，促使义务教育均衡发展。
责任编辑 曹 莉
相关热词搜索： 中小学 日本 启示 经验 我国上一篇：浅析财政视角下高等教育公平