流动儿童教育治理新路径

摘要：流动儿童是我国从传统农业社会向现代工业社会转型过程中出现的一个特殊群体，是附着于以农民为主的流动人口类型的亚群体。长期以来，流动儿童教育治理问题一直未能得到有效解决，究其原因，教育内部视角局限了既有治理路径的选择。从教育外部视角看，“流动”是流动儿童教育“问题化”的根源。“去‘问题化’”的关键在于实现流动儿童从“流动”向“不流动”的转变，而以工业下乡（乡镇企业）为主要模式的城镇化是实现该转变的主要途径，进而成为流动儿童教育治理的新路径。

关键词：流动儿童教育；问题化；费孝通；城镇化

中图分类号：C913.5

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0019

一、引 言

流动儿童是我国从传统农业社会向现代工业社会转型过程中出现的一个特殊群体，是附着于以农民①为主的流动人口类型的亚人口类型。根据2000年第五次全国人口普查资料推算，2000年11月1日我国流动人口总量为102 279 890人，其中14周岁以下流动儿童为14 096 842人，占全部流动人口的13.78%；从流动范围来看，跨省流动儿童为3 386 316人，占全部流动儿童的24.02%；省内跨地区流动儿童为4 928 421人，占全部流动儿童的34.96%；县市内流动儿童为5 782 105人，占全部流动儿童的41.02%；从教育年龄来看，6-14岁义务教育阶段学龄流动儿童为878万人，占全部流动人口的8.78%[1]。截至2012年我国流动人口数量已达2.36亿人，占全国总人口的17%，并呈现出新的阶段性特征：人口流动迁移日趋活跃，人口流向由东南沿海单向集中向多向集中转变，由个体劳动力外出务工步入核心家庭整体迁移阶段，流动人口稳定性增强，新生代流动人口成为主体，人口流动由生存型向发展型转变。第六次全国人口普查资料显示，0-17岁流动儿童总量已达3581万人，已占城市儿童总量的1/4，占全国儿童总量的1/8[2]1-4。由此可见，我国流动人口数量近十余年增加了一倍之多，而且还有继续增加的趋势；与之相伴的是，流动儿童人口数量也将会继续增加，这是一个可以预见的人口事实。尽管流动儿童正面临着各种难题，但毋庸置疑，教育问题是“难中之难”。自上世纪90年代中期以来，流动儿童受到社会各界的关注。然而因受政治、经济、社会和文化等各方面的影响，我国流动儿童教育治理问题一直没有得到有效解决，至今仍旧是一个未解之题。究其原因，除了社会转型过程的复杂性以及流动儿童自身的特殊性以外，还与我们破解难题的路径选择密切相关。鉴于此，本文从教育外部视角出发，在综合前人研究成果的基础上，通过深刻反思，另辟蹊径，提出流动儿童教育治理的新路径。

一、流动儿童教育的“问题化”表征

流动儿童的教育问题始终是流动儿童及其家庭所面临的基本问题之一。多年来，政府、学界和民间团体一直在探索问题的解决方案，但收效有限。时至今日，流动儿童教育治理仍旧是一个急需深入研究的课题。总体来说，流动儿童教育集中表征为三个方面的“问题化”，即“上不了学”、“上不起学”和非规范化的民办教育。

（一）表征一：“上不了学”

“上不了学”，是指在城市社会作为公共产品的教育服务供给被制度性垄断，导致流动儿童不能进入教育机构接受教育服务。据抽样调查显示，在北京300多万流动人口中，6-14岁的学龄儿童占3.6%，达10万多人，而其入学率却仅为12.5%，换句话说，87.5%的流动儿童被排斥在学校之外，上不了學[3]。2000年我国第五次人口普查结果也显示：全国随父母进城的流动儿童近2 000万，失学率高达9.3%，这意味着全国有近200万流动儿童失学、辍学，近半数适龄儿童不能及时入学[4]。2003年11月5日，全国妇联在北京举行新闻发布会，公布了对北京等九城市6 677户流动儿童家庭的调查结果，结果表明：3-6岁儿童入托比例为61%；义务教育阶段流动儿童在学率为90%，失学率为9.4%（未上学者占6.9%，辍学者占2.5%）；随着年龄的增加，流动儿童中失学比例逐渐提高，在15-18岁的流动儿童中，仅有不到一半的人还在上学，辍学者占21.2%，小学毕业后未继续上学的占30.2%[5]。《中国流动人口发展报告2013》显示：在3 581万流动儿童中，有39%的学龄前儿童未能入读幼儿园，6-18岁流动儿童不在学率为10.9%，并呈现出多子女流动人口家庭子女不在学率较高、跨省流动的儿童不在学率较高、流入东部地区的儿童不在学率较高等特征[2]39-52。经过十多年各级政府和教育部门的努力，仍有很多流动儿童上不了学。这说明，流动儿童上不了学，或者说无学可上的问题，还没有得到有效解决。

（二）表征二：“上不起学”

“上不起学”，是指在城市社会作为公共产品的教育服务被制度性异化而寻租，导致流动儿童家庭不能承担教育及其衍生费用。简单地说，“上不了学”，指的是在流入地没有公办学校愿意接受流动儿童的问题；而上不起学，指的是流入地的公办学校愿意接受流动儿童，但需要流动儿童家庭承担相应费用，如借读费、赞助费等。尽管公办学校学费不高，但要求流动儿童交付的借读费、赞助费等却数额很高，而且他们往往还要求流动家庭将几年费用一次性交清[3]。一般来说，流动儿童家庭都属于社会底层群体，因此，他们根本无法承担高昂的借读费、赞助费等。有数据显示，学龄前流动儿童入读公立幼儿园交纳赞助费在全国各省份普遍存在，近60%的省份中超过10%的学龄前流动儿童入读公立幼儿园需交纳赞助费；在流动人口较为集中的东部沿海地区，为最甚，例如北京交纳赞助费比例高达38.5%，江苏为20%，广东、上海、天津等比例均超过13%[2]39-52。这就造成流动儿童上不起学的局面。

（三）表征三：非规范化的民办教育

非规范化的民办教育，是指民办教育的合法性尚待确立和巩固。正是在上不了学和上不起学双重力量的驱动下，催生了一个民办教育市场。在20世纪90年代末，北京的民办学校已达114所，而同期上海的民办学校已近400所[3]。相对于公办学校，民办学校无论在师资力量、教学规范、安全环境、基础设施、教学管理等方面，都存在着不少问题；但由于民办学校收费标准低、办学形式灵活、学生间的高度认同感和地缘特征，使得民办学校不仅在一定程度上为部分城市流动儿童提供义务教育服务，而且也适合部分城市流动人口的收入水平和经济状况，满足流动儿童的心理需求[6]。因此，虽然民办学校不够规范，但是民办学校的低收费，这是吸引流动人口的最主要原因。与此同时，民办学校收费灵活，可以按学期或按月收费，而且普遍允许拖欠学费，甚至有的民办学校对有多个流动儿童的家庭给予照顾[3]。但总体来说，非规范化是这类学校的主要特征。民办学通常处于不稳定状态，存在校址迁移、教师流动等影响正常教学秩序的问题；尤其是尚未被教育主管部门批准的民办学校，甚至存在被取缔和关闭的风险，继而学生随时面临失学或转学的风险[7]。由此可见，受经济社会条件制约，大多数以流动儿童为生源的民办学校都缺乏规范管理，其合法性有待确立和巩固，这是社会的普遍共识。

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