基层法院人民陪审制度施行现状及对策

2022-05-22 17:50:02| 浏览次数：

基层法院人民陪审制度施行现状及对策　　

第一部分现阶段基层法院施行人民陪审制度的现状　　

一、中国社会转型期基层法院面临的几个问题　　

随着中国经济体制改革的深化，社会主体价值观多样化，各种主体利益冲突日趋激烈，转型时期的中国社会矛盾尖锐。人民法院作为“社会正义的最后一道屏障”，成为了各种矛盾的聚集地。司法工作的本质是以司法手段解决对立双方即有的争端，各种争端的产生多是各种复杂社会矛盾激化的结果，司法手段又受限于其自身专业化的规则要求（如证据、诉讼技巧），案件的裁判结果总会有人赢、有人输。普通老百姓对法律和审判的认识有限，认为法院无所不能，希望法官具有独立于证据之外“明察秋毫”的能力，一旦审判结果与当事人的预期不一致，双方当事人之间的对立往往会演变为一方当事人对法院不满。因此，作为司法化解社会矛盾主体的人民法院，在司法过程中不可避免地制造出新的司法矛盾。近年来，公众对于法院的负面评论、暴力抗法、甚至针对法院的恶意报复性事件不断发生：2005年永州市某村民自制“礼品炸弹”寄给法院，造成该院一人炸死二人伤残；　2006年1月6日　，甘肃民乐县钱某闯入县法院行凶，导致5死22伤；　2006年4月5日　，四川某法院当事人在该院引爆炸药；　2009年10月14日　，贵州某法院，一名持刀者杀死一名法警，两名保安和一名女工受伤；　2010年6月1日上午　，湖南某区法院法官在办公室内遭枪击。[1] 　　

在直面司法矛盾不断增多的同时，基层法院案多人少的矛盾也日益突出。近几年来，利益主体多元化，公众权利意识高涨，诉讼案件数量呈爆炸式上涨，大部分的基层法院法官长期处于超负荷的工作强度中。　　

二、陪审制度的发展趋势和我国人民陪审制度的价值取向　　

（一）世界各国陪审制度的发展趋势　　

陪审制度是指由非职业法官和普通公民参与审判的诉讼制度，包括为非职业法官和普通公民参与审判而专门设计的审判程序和由此而产生的特殊的审判组织构架。[2]世界各国的陪审制度主要有两种模式，一种是陪审团模式，又称“分工式陪审制度”，这一模式以英国和美国为代表；一种是参审模式，又称“无分工式陪审制度”，以法国和德国为代表。陪审团模式下的陪审员和法官之间有明确的职能分工，而参审模式下的陪审员与法官之间没有明确的职能分工。　　

审判工作的专业化是现代法治的基本要求，也是社会分工细化的必然结果，它要求由职业法官来承担审判任务；但另一方面，人类文明进步和维护社会和谐又要求司法民主化，它要求民众能参与司法的过程；这两种要求具有内在的冲突性，为解决这种冲突，陪审制度产生了，陪审制度使二者达到了较好的平衡。故陪审制度是人类社会发展进程中审判专业化与司法民主化相折衷的产物，陪审制度的出现使司法在解决纠纷、分配正义和稳定社会方面的功能得到进一步强化，同时又有力地遏制了司法权的滥用和消除司法领域中的不公正现象。现代陪审制度起源于11世纪的英国，随后传入法国等欧洲大陆国家，在资本主义初期，因为陪审制度是对抗封建司法专断的产物，体现了司法民主、利用公众智慧、提升法制意识，故实行陪审制度是大多数国家的通常做法，但随着历史的发展，陪审制度影响诉讼效率、加大诉讼成本等种种缺陷、并难以克服法律理性与公众情绪、专业化与民主化之间的冲突等负面效应和内在矛盾日益放大。尤其是进入20世纪后，无论是实行陪审团制度的英美法系国家，还是推行参审制的大陆法系国家，陪审制度都呈现出某种衰退甚至萎缩的趋势。　　

　　在英国，民事诉讼中的陪审制度于1948年被正式废除，到1993年，仅有千分之七左右的刑事案件审理使用陪审团。在法国，目前仅在重罪案件和未成年人案件中使用陪审制度。即使在陪审制度运用最为广泛的美国，政界、司法界乃至民间围绕这一制度的辩论也是数十年来一直不断。尤其是美国棒球明星辛普森涉嫌杀妻案发生后，由12人组成的陪审团宣布辛普森无罪，与主流民意截然相反，同时刑事审理和民事赔偿审理中的陪审团又对案件事实认定不一，在美国社会掀起了一场轩然大波，对陪审团制度的质疑之声更为高涨。[3]因此，陪审制度作为一项制度设计，同样存在利弊双面，究竟应更加注重其价值追求，还是更加顾忌其负面效应，这在各国不同的司法环境、不同的历史时期会有不同的选择。　　

（二）我国人民陪审制度的发展历史　　

我国的陪审制度就是人民陪审员制度，最早始于革命根据地时期，是我国人民司法工作的一项优良传统，在人民法院组织法和三大诉讼法中都有明文规定。“文革十年内乱”期间，人民陪审员制度和整个司法制度一样，基本上被废除。自党的十一届三中全会以后，我国民主和法制建设开始重建，人民陪审员制度始得以恢复。　　

《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件实行合议制，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行……”第三十八条还规定：“……人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。　2005年5月1日　开始实施的全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）是我国第一部关于陪审制度的专门法律，其中规定了陪审员职责，遴选程序等具体事项。《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》中也明确指出要进一步完善人民陪审员制度，扩大人民陪审员的选任范围和参与审判活动的范围，规范人民陪审员参与审理案件的活动，健全相关管理制度，落实保障措施。　2009年11月23日　最高人民法院审判委员会第1477次会议通过的法释（2010）2号《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，至此，我国的人民陪审员制度进入一个新的发展时期。　　

（三）人民陪审制度对于现阶段基层法院困境的现实价值和基层法院实行人民陪审制度的现实状况　　

就司法活动而言，陪审制度的功能主要表现在三个方面。第一，作为司法民主的一种形式，陪审制度有利于司法公正、司法公开、司法独立、司法廉洁，而且可以提高司法权威，为法官提供一个消除社会舆论压力和外界不良干扰的保护性屏障。人民陪审员参与审判活动，能够直接、有效地监督法院的审判工作，使公众对司法审判的监督作用得以充分发挥，有利于促使人民法院依法行使职权，推动人民法院的廉政建设，防止司法腐败。人民陪审员是来自社会各行各业的公民，其参与审判，使审判过程在更大范围上向社会公开，从而提高审判的公开性、透明度，促进司法公开。人民陪审员来自于各行各业，对社会生活、民众的愿望有着深刻的感知，他们能从另一个视角提出案件的处理意见，避免了法官对法律适用过度的“专业化”、“技术化”和思维方式的“机械化”，使案件的处理结果更容易让民众接受，从而达到社会效果和法律效果的有机统一，有利于促进司法公正，有利于提高司法的公信力。第二，陪审制度可以弥补法官的知识缺陷和经验不足。一方面，普通民众的参与可以把社区观念和生活常识带入司法决策过程;另一方面，专家的参与可以帮助法官更好地理解案件中涉及的专门问题。第三，陪审制度可以补充法院的工作力，减轻司法系统的工作压力。我国在设计人民陪审制度时，其初衷主要是实现陪审制度的第一项功能，但由于在相当长一段时期里，我国司法矛盾问题并不突出，故而人民陪审制度的功能在实践中渐渐退化为第三项。随着经济生活的发展，众多的人民陪审员基于自身本职工作的要求已难以再充当“法院的工作力”，故而人民陪审制度一度被历史遗忘。当前，社会矛盾尖锐，法院作为国家机关的一员，也面临着以司法手段参与社会矛盾调和工作的要求，人民陪审制度对于当前基层法院具有重要的价值。一方面，人民陪审制度可以在专业司法与普通民众间驾起沟通的桥梁，使法院的裁判加入了民意，有利于司法权威的提升，也有利于保护法院自身；另一方面，人民陪审制度客观上使参与法院工作的人数增多，减轻了基层法院案多人少的工作压力。目前，各地法院纷纷重拾法宝，大力推进人民陪审制度，并不断探素新形式下人民陪审制度的创新。　　

第二部分人民陪审制度实践中存在的问题和完善建议　　

一、存在的问题　　

（一）人民陪审员制度的价值认识还有待统一。　　

我国目前的人民陪审员制度的主要功能到底主要定位于缓解司法资源不足，还是加强司法民主，人民陪审员的选任应当强调精英化还是平民化，一些认识实践中还存在争论。　　

（二）法院对于人民陪审员的素质要求与时间要求的矛盾　　

审判工作的复杂性和审判者的责任要求人民陪审员必须具有较高的综合素质，从法院角度出发，往往希望陪审员具有医疗、会计等方面的专业知识和基本的法律知识。　但由于经济工作的效率要求，具备法院要求的高素质人材往往也是本职工作单位的业务骨干，都有繁忙的本职工作，难以满足审判工作特定的周期要求和程序要求。具有充足陪审时间的人员，往往又难以满足人民陪审员的综合素质要求。有的人民陪审员在初次开庭时尚能按时到庭，但第二次、第三次开庭和宣判时，却不能保证按时到庭，法院要么临时更换合议庭成员，要么拖下去，一定程度上影响了审判效率。　　

（三）人民陪审员陪而不审的情况依然存在　　

法律虽然赋予人民陪审员与法官同等的独立审判权，但这一权利既神圣也责任重大。现实中，大多人民陪审员不可能达到职业法官的业务技能和要求，制度设计也主要是让其提供一名普通人对案件事实的认定视角以及对是非的基本判断。实践中，人民陪审员在案件审理中发表独立见解少是较为普遍的，同时由于多方面的原因，人民陪审员对案情事先不是特别了解，也使其不敢贸然发言，因此，人民陪审员在评议时有不少是重复法官、审判长的意见。　　

（四）人民陪审员随机选用机制难以落实　　

按照规定，具体案件的陪审员应当是在人民陪审员名单中随机抽取参加合议庭，但随机抽取的陪审员难以保证及时参加案件审理，无形中增加合议庭的工作量，又影响案件的审判效率。随机抽取的陪审员可能不是案件审理所需要的某一方面的专业技术人员，难以发挥陪审员的“专家”作用。因此许多法院常常采用变通做法。　　

（五）监督管理机制不健全　　

陪审员来自社会，监督审判，但对陪审员的监督机制存在着缺失，这种状况可能导致因陪审员发表了错误意见导致案件错判无法追究，因陪审员的过错造成司法形象的毁损，司法公信度的降低而无法挽救。按有关规定，人民陪审员的管理由人民法院会同司法行政机关进行，但实际上此项工作几乎全部由法院承担，人民陪审员不担任审判长或承办人，工作质量与效率无法单独量化，因此考核管理机制难以建立。　　

二、完善人民陪审员制度的相关建议　　

（一）立法确定陪审员的具体责、权、利，对陪审制度价值予以准确定位　　

我国现行陪审制度的法律依据主要是《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》和《最高人民法院、司法部关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，以及《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，这些规范性文件均不是以立法的形式表现出来的，且缺乏体系性和规范性。通过陪审的形式参加司法审判，是公民所享有的基本政治权利之一，其重要性也需要由法律加以肯定。因此，为整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱，增强人民陪审制度的可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化，笔者建议制定我国专门的《人民陪审员法》，对陪审制度的各个方面，包括人民陪审员的资格、选任、任期、职权和职责、权利和义务、奖惩、监督和经费保障、以及适用陪审的案件范围等，作出详尽的规定。要让人民陪审员当好“四员”角色，一是当好审判员，人民陪审员在庭审和合议庭中享有与法官相同的法律地位和作用，包括对证据的采信、事实的认定、法律的适用，直至做出判决。二是当好调解员，人民陪审员来自基层，熟悉当地的风土人情，来自人民群众，了解人民群众的诉求，在司法调解中能发挥自己的优势。三是当好宣教员，人民陪审员要通过自己亲身审理的案件向周围的人民群众宣传法律，力争取得审理一案，教育一片的良好社会效果。四是当好监督员，人民陪审员在具体参与个案审理中，可以监督审判工作中的各个环节，客观上形成对法官的监督和约束。　　

（二）建立有效的陪审员选拔任用机制　　

在司法权威尚未很好树立、司法审判频遭质疑的现实背景下，人民陪审员制度所固有的“阳光审判”内涵对我们有着特殊意义。笔者认为，当前，人民陪审员的选任应强调不分性别、职业、教育程度、社会地位等，尽可能吸纳社会各阶层参与，人民陪审员无需“精英化”要尽量使人民陪审员代表民情民意，使裁判既合乎法理又合乎情理，提高社会公众对司法裁判的信任度和接受度。从这一角度出发，在选拔陪审员时，应注意来源的广泛性和陪审时间的保障性，避免过多地从行政机关、大型国企中选任陪审员。同时，建立科学灵活的具体案件陪审员选用方式，在随机选任的同时，建立由审判长根据具体情况，依照回避原则、专业技术对路原则、就近原则或司法经济原则选用陪审员制度。　　

（三）探索科学的考核、监督机制，加强对陪审员的管理　　

建议采取相对集中的管理模式，建立由政治部门、立案庭、业务庭组成的统一规范的陪审工作管理机构体系。总体上，由政治部门归口管理，立案庭负责人民陪审员选用的随机抽取工作，业务庭的管理只集中在案件审理环节，并承担部分日常培训工作及与人民陪审员所在单位的沟通衔接工作。人民法院的考核部门要像考核法官一样对每个人民陪审员在任期内完成的陪审工作进行量化、考评，将考核结果备案，作为表彰和奖励的依据。与此同时，还要注重搭建沟通协调交流平台，建立与党委、人大、政府、政协、司法行政部门以及人民陪审员所在单位、社区的主动沟通协调机制，及时通报人民陪审员制度的运行状况以及人民陪审员履职情况，供相应单位了解与掌握。人民法院应与人大协商制定监督管理陪审工作专项制度，对无故推脱不参加庭审的人民陪审员及其妨碍陪审工作的单位，采取相应的措施予以约束。建立陪审员联络制度。指定专人负责陪审员的联系与沟通，通过电话询问、上门征求意见、座谈等形式了解陪审员的生活、工作安排，增进相互理解和支持，共同为人民陪审制落到实处而努力。　　

[1]金海光著：《法官悲剧了》，载http://www.maoflag.net/bbs/viewthread.php?tid=1450160：　2010-6-12　日访问。　　

[2]姚莉著：《中国陪审制度的理论反思和制度重构》，载 http://www.chinalawedu.com/news/21601/21626/2008/5/ji(此处可能涉及隐私号码/数字)97-0.htm ，　2010-6-18　日访问。　　

[3]于向华著《人民陪审员制度的价值与功能》，载：http://www.dffy.com/faxuejieti/zh/200711/(此处可能涉及隐私号码/数字)-4.htm，　2010年6月18日　访问。　　