加强对一把手监督的制度机制研究

加强对一把手监督的制度机制研究

在建立完善社会主义市场经济体制的过程中，防治腐败的关键在于建立权力运行监控机制。然而现实政治生活中，要对党政领导干部实行真正意义上的有效监督，实属不易，尤其是对“一把手”的监督管理，更是难上加难。目前领导干部违法犯罪案件中，在任或曾任“一把手”“出事”的约占总数的三分之一。由于对“一把手”监督难以到位、难以奏效，致使一个个“一把手”相继倒台。如何加强对“一把手”的监督，促使其正确使用权力，已成为一项十分重要而紧迫的任务。

　　 对“一把手”监督不力的原因分析

　　——封建主义残余影响根深蒂固。

　　一是“一把手”自命不凡。有些地方领导刻意强调“一把手”的“核心”地位，强调个人的权威，个人权力的极端性。他们常常以“老大”、“老板”自居，副职往往成了摆设，下属只有绝对服从的份，个别人逐渐蜕变成“一霸手”。沈阳市原市长慕绥新在《我的罪行》的反思中，分析自己违法犯罪的原因时说：“我低估了组织，高看了自己，像一个党内‘个体户’，我行我素”。二是下级对“一把手”过于敬畏。有些人就把“一把手”看作“一家之主”、“真理的化身”，什么事都得由“主”说了算，以至出现了“第一把手绝对真理，第二把手相对真理，第三把手服从真理，其他领导没有真理”的说法。正是因为“一把手”位高权重，长官意志强，一些班子成员习惯于“一把手”拍板，真有意见也不敢提。三是谏官自古无“善终”。海瑞是中国历史上谏官忠臣的典型代表，最后落得个罢官下狱的下场。许多干部群众由此认为，监督领导干部就得得罪领导干部，怕领导干部给小鞋穿，担心打击报复，对自己前途不利，故不愿对上级领导进行监督。

　　——现有体制机制客观上赋予“一把手”无限的权力。

　　一是“一把手”负总责将“一把手”权力肆意放大。现在许多地方过分强调“一把手”的作用，许多事情只要一强调重要，强调领导重视，就非把“一把手”推上前台不可，要求“一把手”负总责。由于对“一把手”负责制认识有偏差，许多部门和单位把加强和改善党的领导，理解为强化“一把手”的领导，客观上导致“一把手”想不集权都难。二是“一把手”在用人问题上“关键一票”的负面影响。现在一些地方和部门的上级组织和领导在干部考核和选拔问题上，往往过分重视单位“一把手”的意见，谁升职谁转岗，全部由“一把手”定夺。“一把手”在用人问题上的“关键一票”让部门下属心存顾虑，致使民主测评和考核结果失真，从而使监督流于形式。三是“一把手”意图就是组织意图弊病颇多。领导的意图，尤其是“一把手”的意图，在一些地区、一些部门直接成为组织意图，成为部属的主要行动依据。部属遇事首先揣摸领导人的意图。有些“一把手”甚至可以左右选举的结果，在选举前，“一把手”早已授意并充分表达了自己的“意见”，统一了方方面面的思想，应选和不选人员早已内定，代表们难以充分表达自己的意见。

 

　——监督文化尚未建立。

　　一是监督考核评价机制缺失。尚未形成对监督部门监督到位与否进行科学合理评价的考核评价制度，导致监督职能部门或多或少存在一些问题，有的能监督的才监督，有的能监督多少就监督多少，不敢动真碰硬。二是实施监督的责任主体多元，形成了都监督但都监督不到位的现象。承担我国现行的党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、政协民主监督等职能的监督机构虽然各有其监督重点，但因缺乏统一的制度安排，不同监督主体间存在着职能交叉、权责不清、各自为政的弊端，造成对“一把手”谁都去监督、又都监督不到位的现象。三是监督部门的合力尚未形成。由于各监督机构缺乏明确的职责分工和协调配合的规范体系，难以形成对“一把手”的监督合力。群众对各监督机构的监督成效有两种形象的说法，“对一把手的监督，是常委监督想说不说、人大监督能说则说、纪委监督看了再说、民主监督说了白说、群众监督道听途说、舆论监督该说不说”，“党委抓监督工作是‘紧一阵松一阵’、部门配合监督是‘此一时彼一时’、群众监督是‘倒一个骂一个’、舆论监督是‘说一句应一句’”。

　　从制度层面加强对“一把手”监督的四点思考

　　——严把入口，立足防范，选准配强“一把手”。

　　一要建立健全领导干部选任责任追究制度。实行“谁推荐谁负责”的原则，推荐“一把手”干部，必须按组织程序办事，负责任地写出推荐材料并署名，不能把个人意志凌驾于组织之上，不得以书记办公会定人的方式取代“民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论决定”等规定程序。对在选任“一把手”工作中决策失误的，分清主观和客观原因，根据造成影响的大小，对主要责任人进行责任追究，要将决策失误的情况和责任记入个人档案，对决策失误次数较多的，予以必要的调整或撤换。二要健全完善领导干部选任多轮推荐、党委票决制。现在“一把手”基本上是委任制，今后要逐步采用多轮推荐和党委票决制。在公推公选中要对干部初始提名方式进行改革，增加“两轮民主推荐”环节，可以组织各阶层、各团体利益的代表，进行首轮民主推荐。每个职位得票靠前的人选，再由党委会成员进行第二轮民主推荐，产生每个职位的竞职人选。此外，各级党政部门“一把手”拟任人选也要逐步实行由本级党委（党组）常委会投票初选、全委会全体委员一人一票投票决定的制度，真正把选用“一把手”的决定权交给集体。三要扩大公推公选、公推直选覆盖面。推行部门、乡镇正职“公推公选”，引进竞争机制，坚持以公开公平公正来克服“由少数人选人、在少数人中选人”的弊端和用人上的不正之风，以注重实绩、鼓励竞争来调动想干事、能干事、干成事的人的积极性，以民心拥护、民意公认来引导“一把手”用权为民，让民意在较大范围内有序参与，从制度上有效抑制干部任用“潜规则”的发生。

　　——适度赋权，规范用权，保证“一把手”不专权、滥权。

　　一要科学界定“一把手”权力，公开权力范围。要建立工作制度，对“一把手”在重大决策方面的实际权限作出具体的规定，坚决实行党务、政务公开制度，把对“一把手”的权力限制在履行职责所允许的范围内，让监督部门和人民群众知道“一把手”有多少项权力，保证执纪执法部门有的放矢地进行监督。二要贯彻民主集中制，规范“一把手”的用权行为。当前要切实搞好领导班子中合理分权。对领导班子成员讨论决定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的会议程序作出严格细致的规定，坚持“一把手”末位发言制，坚决杜绝“家长制”、“一言堂”现象。推行“四个不直接分管”，即“不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购”。三要增强班子成员民主意识，形成同舟共济的合力。“一把手”要带头接受监督，班子成员既要自觉维护“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又要大胆监督“一把手”，监督主要领导干部是否正确贯彻执行民主集中制原则，防止独断专行、个人说了算，在班子内部建立一种积极健康的权力制衡机制，以保证决策的科学性和正确性。

　　——健全机制，完善制度，加强监督文化建设。

　　一要建立监督效能评价机制。要尽快出台一部《中华人民共和国监督法》，以法律的形式对我国的权力制约和监督体系做出明确、完整、系统的规定，切实赋予各监督主体法定的监督权；出台对各监督主体监督职能履行情况及监督效果进行考核评价的意见，从而解决监督主体监督“一把手”效果好差一个样、出了问题无人负责、找不到责任人的不正常现象。同时，要建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究“一把手”的责任，而且要追究有关监督主体监督缺失的责任。二要营造监督文化氛围。要通过各种有组织的活动，广泛深入地开展宣传教育，强化监督者的身份意识和主体意识，增强监督者的政治责任感，使其主动参与对“一把手”的监督。借助廉政文化宣传教育阵地，发挥各种新闻媒体作用，扩大网络和信息功能，采取文艺宣传和群众喜闻乐见的形式，在全社会形成一种良好的监督文化氛围，吸引监督者最大限度地参与监督，让监督成为监督者的价值取向和行为自觉。三要分设纪检监察机关。1993年纪检监察机关合署办公后，纪委既管党纪，又管政纪，违背了党政分开的原则。纪委常委会研究监督对象的处分处理；研究决定对监督对象使用“两指”措施；等等。由于对纪委常委会与监察局长办公会的关系缺乏明确规定，一定程度地存在着以纪委常委会代替监察局长办公会的现象。这既弱化了纪律检查和行政监察的各自职能，分散了纪检机关的精力，又增加了对同级党委特别是“一把手”监督的难度。如果纪检监察机关分设，各司其职，纪委对同级党委特别是“一把手”的监督，在时间和精力上都能得到保证和加强。

　　——整合资源，畅通渠道，拓展对“一把手”的社会监督面。

　　一方面，要建立健全各监督主体联席会议制度，由党委、人大、政协、纪委、组织部、法院、检察院、公安局、监察局、审计局、主流媒体等共同组成对“一把手”监督的信息通报网络，通过定期、不定期情报交流、咨询互通“一把手”存在问题的信息，及时掌握“一把手”的相关情况，研究相关对策，制定防范措施。另一方面，各监督主体要依法依纪各负其责，切实履行监督职能。纪检监察机关作为实施监督、监察的专门机关，应把经常性的监督监察同及时发现和查处领导干部违纪违法问题结合起来，不仅要及时惩处违规违纪者，而且要把好防范的关口，切实发挥监督作用；各级人大常委会要进一步做好对依法任免的政府部门“一把手”的法律监督；各级政协要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对各级“一把手”工作的民主监督。进一步畅通信访举报和投诉渠道，切实保障宪法赋予人民的对国家和国家工作人员批评、建议、检举、控告等权利；在保证正确舆论导向的基础上，进一步加大舆论监督力度。

 

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