内容提要：近年来，中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策，强调了建设社会主义新农村的实践意义。其中，农村土地综合整治作为新农村建设的重要内容，已上升为国家层面的战略部署，正式写入2009、2010年中央1号文件及温家宝总理的政府工作报告。农村土地综合整治，对于改善农村居住环境、促进农业产业发展、缩小城乡差距、提高农村宅基地利用效率、增加耕地面积都有着积极的意义。中央和地方都集中投入了大量涉农资金支持新农村建设，改善农村居住环境，国土资源部2010年明确表示，未来五年将投入五千亿用于土地综合整治。可见，实施农村土地综合整治，加快推进我市粮食核心区建设和新农村建设恰逢其时，形势所趋！
土地整治是“扩内需、保增长、保民生”的重要措施，是推进我市粮食核心区建设和新农村建设的有效载体。在近年的实践中，许多地方充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，通过开展土地综合整治，有效解决了工业化城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题，具有牵动全局的重要意义。焦作市委、市政府对此也高度重视，把大力推进农村土地综合整治作为解决“三农”问题的重要抓手，并将其作为有效增加耕地面积、确保粮食安全、促进新农村建设和城乡统筹发展的一项重要任务。
一、农村土地综合整治的基本内容
农村土地综合整治即利用农村集体建设用地的减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，按照土地集约节约利用的要求，通过对项目区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的田、水、路、林、村、房以及滩涂荒地、未利用地等的整理（复垦），再通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地指标的一种做法。其建设内容包括项目区农民的搬迁安置、土地整理与复垦、生产生活配套基础设施建设、生态保护与建设等。
首先是开展农用地整理。通过对田、水、路、林的有机统一和综合整治，既促进农村基础设施的换代升级、切实改善农业生产条件、提高基本农田的粮食综合生产能力，又确保新增有效耕地、基本农田总量不减少、质量不降低。其次是开展集体建设用地整理和村庄整治。通过对宅基地（闲置地）和集体建设用地的复垦，推进村庄整治统一规划、统一提供宅基地、统一建设新居、统一配套农村公共设施，形成与城镇同样便利但风貌有别的现代农村。再次是把推进土地流转和发展现代农业、城乡建设用地增减挂钩和城乡优势互补有机结合起来。通过土地流转实现规模化经营，发展现代农业；通过城乡建设用地增减挂钩置换，将农村富余的建设用地指标调剂到城镇使用，破解城镇建设用地指标短缺的难题；通过土地级差增值收益反哺农村，推动新农村建设，打造农村自然田园风光。
二、开展农村土地综合整治是大势所趋
今后二十到三十年是我国工业化、城市化快速发展的关键时期，经济社会的快速发展对土地资源的需求呈刚性上升态势。因此，土地作为一种不可再生资源将越来越稀缺，将成为制约经济社会发展的关键性因素。
（一）我市土地需求现状决定了综合整治的必然性
从政策层面看，我国将继续实行最严格的耕地保护制度和最严格的集约节约用地制度。在这两项制度管控下，地根非但不会松动，反而会日益紧缩。国家近年来对年度建设用地计划指标尤其是占用耕地指标的管理越来越严格。纵观我市近三年上级下达指标与实际用地需求情况，国家下达的用地计划远远满足不了实际建设需要，每年用地指标缺口达1.5万亩左右，土地的供需矛盾凸显。
从我市情况看，人多地少，土地后备资源不足和用地空间狭小是焦作的基本市情。我市全域人口密度为900人，扣除山区、滩涂后人口密度为1500人，全市耕地总量为289万亩，全市人口约为360万，人均耕地仅有0.8亩，是河南省人均拥有土地资源和耕地面积最少、土地供给能力最差的一个市。在国家提倡建立“环境友好型、资源节约型”社会的大背景下，村庄密集布局必然受到国家环境保护政策的反制，限制我市发展空间，进而限制我市经济社会的发展。同时，由于土地后备资源不足，市区及非沿黄的三个县（市）已无补充耕地资源，三县（市）因补充耕地问题从2010年开始在用地审批上已出现举步维艰的情况。
由此，单纯就用地问题说用地问题已无法从根本上解决土地对发展的制约问题，必须全面统筹谋划。就我市市情看，优化土地利用布局、拓展用地空间，节约挖潜、提高土地利用效率是解决我市土地问题的根本出路，强力推进土地综合整治已提到议事日程。
（二）我市开展土地综合整治工作的可行性及重大意义
我市农村人均建设用地为0.29亩（193平方米），通过综合整治，整合村庄，如果将农村人均建设用地减少到100平方米，可以置换出35万亩用地指标，能满足我市未来15年的用地需求，可供挖掘的潜力可观。目前，我市许多地方的新农村建设如火如荼，在开展土地综合整治方面做了有益的尝试。孟州市东孟庄村、钱沟村规划的新村已经建设过半，中站区北朱村、解放区的上白作村、春林村也自发开始了新村建设。修武县周庄乡乡域综合整治规划已编制完成，计划在未来五年内，整乡推进，分步实施，建设成为村容整齐、设施完备的新市镇。
通过农村土地整合整治，对田、水、路、林、村统一规划，集中布局，一方面可以切实改善农村生产条件，建设集中连片、田块平整、渠网配套、道路畅通、绿化整齐的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造了条件；另一方面，通过科学规划、统筹布局，迁村并点，整合农村宅基地和零星建设，可以有效减少村庄数量，优化全市土地利用布局，拓展发展空间，同时可以建设环境优美的社会主义新农村，改善农民的生活条件；第三，通过迁村并点，整合农村建设用地，在为农村增加有效耕地面积的同时可以为各项建设提供用地保障；第四，通过新村建设，可以从根本上解决农村宅基地纠纷，促进社会稳定。
三、农村土地综合整治工作仍面临诸多问题
农村土地综合整治是一项关乎民生、牵系长远、艰巨复杂的社会系统工程。综合全国各试点地方的经验，结合我市土地综合整治实践，主要存在以下问题：
（一）个别地方党委、政府没有将土地整治工作放到重要位置
土地综合整治是一个系统工程，需要党委、政府高度重视，周密组织，充分发挥其主导和组织协调作用，如何让多个部门无缝合作，让多个部门资金整合起来，是工作成败的关键。
（二）规划编制不科学，部分土地综合整治项目设计不合理
目前一些地方在开展土地综合整治工作时，因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。也有些项目出于资金等考虑，设计标准偏低，与当前发展现代农业的要求不相适应，不能让农民充分满意。
（三）实施不规范，资源和资金有效整合难度较大
有的地方“挂钩”项目没有认真按照批准的项目规划设计要求对拆旧区建设用地进行有效复垦，复垦耕地也没有按耕地用途进行合理使用。同时，各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，由于立项不一致，资金来源不同，使用用途不一样，建设内容产生独立性，验收标准出现差异性，要做到真正的科学整合难度很大。
（四）利益分配欠公平，农民住房拆迁补偿安置难度不小
一些地方政府在土地整治的利益分配上，没有充分考虑农民群众的利益，而是寻求自身的利益最大化，造成对农民的不公平。多数地区由于受地理环境影响，农村建房成本比较高，各地在实际操作中都大大提高补偿安置标准，但也有个别地区，压低补偿安置标准，背离了农村土地综合整治的初衷。导致农民住房拆迁补偿安置难。
（五）监管不到位，土地综合整治成果管护有待完善
有的项目监督不到位、把关不严，出现工程质量较差、挤占挪用资金、招标不规范、弄虚作假的现象。一些干部还涉及身陷非法利益格局，插手项目招标，搞权钱交易等。同时，由于管护资金短缺、责任不落实，土地整治项目后期管护工作往往流于形式，后期管护长效机制需进一步建立和完善。
四、加强和规范我市农村土地综合整治工作的几点思考
随着经济社会发展不断加快，大力推进农村土地整治工作，有利于统筹城乡协调发展。加强和规范我市农村土地整治工作要做到三个结合即：一是与加强基本农田建设和土地整理相结合，二是与城乡建设用地增减挂钩工作相结合，三是与万顷良田建设工程试点相结合，结全当地资源实际，科学制定土地整治规划，建立“政府主导、国土搭台、部门联动”的组织体系，强化责任和措施，分步实施整体推进，全面加快新农村各项建设。
（一）坚持政府主导，建立共同推进工作机制
为加强农村土地整治工作的领导，统筹协调推进各项工作，各级政府领导要高度重视此项利国惠民工程，及时成立以政府主要领导为组长的农村土地整治工作领导小组，进一步加强组织领导，按照“职责明确、权利统一”的原则进行分工，要各司其职，形成合力，做到齐抓共管，实现责、职、权、利相一致，形成县、乡（镇）、村三级联动的工作机制。充分发挥部门职能作用，落实工作责任，把好事办好，把好事做实，切实把农村土地综合整治工作和社会主义新农村建设变成一项富民工程。
（二）坚持统筹规划，科学搭建综合平台
做好土地综合整治规划尤其是县、乡两级规划，是开展土地综合整治必不可少的一个非常关键的环节。要在县级政府的统一组织领导下，按照集中连片、规模整治、统一规划、分步实施的原则编制土地综合整治规划和各类专项规划，明确整治的目标任务、空间布局、实施计划、部门承担的重点工程和保障措施。要对土地整理复垦开发、农业综合开发、小流域综合治理、农田水利基本建设、农村道路建设、社会主义新农村建设等统筹考虑，统一规划布局。
（三）坚持整合资金，发挥政策扶持作用
土地整治工作是一项耗时长、投资大的系统建设工程。要以农村土地整治工作为抓手，以科学实施项目为载体，充分利用土地及相关政策，积极发挥政策扶持作用，促进农业平稳较快发展，不断加快新农村建设步伐。一是用地指标倾斜。通过农村土地整治形成的建设用地指标，要优先保证农村发展，保证农民今后的建设用地需求得到满足。二是政府资金补助。对项目区经验收确认由建设用地复垦形成的新增耕地面积，由财政从土地出让金用于农业部分、新增建设用地土地有偿使用费等资金中支出给予补助。三是政策资金扶持。对土地整治项目实施期内，各级农业综合开发、农田水利建设、农业投资等支农、惠农项目资金加大扶持力度，实行农业规模化经营的，享受农业规模经营相关扶持政策。
（四）坚持因势利导，协调发挥各层面作用
土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、万顷良田、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益都会产生深远的影响。因此，要利用各种渠道加强对农村土地综合整治工作重要性、紧迫性的宣传，提高干部群众对土地综合整治工作重要性的认识，统筹协调各方关系，发挥各层面作用。一是发挥政府的主导作用。政府主导是土地综合整治、新农村建设的重要保证，要充分发挥政府在组织协调、宣传发动、统筹规划、整合资金和资源及政策制定等方面的作用。二是发挥农民的主体作用。在自上而下推动的土地整合整治、新农村建设中，农民群众是主体，没有群众的广泛参与支持将无以为继。但是农民在这场伟大的社会实践中，既有迫切改变农村面貌、建设美好家园的愿望，又存在着组织纪律性差的不足。这就决定了在尊重民意的前提下，通过组织宣传，充分调动农民群众的积极性，激发农民群众的热情。三是发挥社会的参与作用。要因势利导，鼓励社会各界以多种方式参与土地综合整治和新农村建设；理顺社会资金参与土地综合整治和新农村建设的机制；发挥金融、税收、电力的各部门的作用，制订优惠政策，形成社会各层面广泛支持、参与土地综合整治和新农村建设的良好氛围。
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