中国地区间财力差异的变化趋势及因素分解

2022-04-07 10:54:43| 浏览次数：

摘要：通过系数和分项收入分解方法从空间层面和构成层面对财力进行了地区分解和结构分解，以反映近年来中国地区间财力差异的变化趋势。从财力的空间层面看，地区间的产业结构层次、区域性的税收优惠政策和财政包干体制是导致地区间财力差异的重要原因；从财力的结构层面看，将营业税划为地方税、增值税和消费税税收返还以及所得税基数返还等保持既得利益的转移支付形式也是造成地区间财力差异的主要原因。并就此提出了相关政策建议。

关键词：中国；地区间财力差异；变化趋势；地区分解；结构分解

中图分类号：Ｆ810文献标识码：A文章编号：1007－519４（2007）01－0094－07

收稿日期：2006－11－06

作者简介：1.胡德仁（1971-），男，安徽池州人，助理研究员，经济学硕士，财政部科研所在读博士研究生，现在河北省财政厅科研所从事财政理论研究工作；2.刘亮(1973-),女，安徽黄山人，中共河北省委党校经济学教研部副教授、财政部科研所在读博士研究生，主要研究方向：财政理论与政策。

中国地区间差距是近年来人们关注的重点与热点问题，学术界也就此进行了大量的研究，但主要集中于研究地区间经济差距^{［1］［2］}，对地区间财力差异的研究很少，即便有也只限于概括的定性分析或者采用标准差、变异系数^{［3］［4］}、加权变异系数^{［5］［6］}等指标对地区间财力差异进行简单的定量描述，缺乏对造成地区间财力差异因素的实证分析。地区间的财力差异是地区间经济发展差距的反映，在一定范围有其合理性，但财力差异过大就会影响到政府职能实现的程度，进而影响到经济和社会协调发展。本文试从财力的空间层面和结构层面探讨地区间财力差异的现状及成因，并就此提出相应对策。

一、中国地区间财力差异的分解方法

本文对地区间财力差异的研究从两个层面展开，一是从财力的空间层面进行的地区分解，一是从财力的构成层面进行的结构分解。从统计上说，前者是对样本进行分组，将总体差异纵向分解为地带内差异和地带间差异，并计算它们对总体差异的贡献，后者则是对变量进行分组，将总体差异横向分解为各分变量差异，并计算各分变量差异对总体差异的贡献。

（一）对中国地区间财力差异的地区分解所采用的研究方法

许多方法可以用来衡量和分解经济的空间不平等性，如标准差、变异系数、加权变异系数、基尼系数、系数等。其中系数有以下几个优点^［7］：（1）可以将地区间差异按地区结构进行多层次分解；（2）采用经济规模加权；（3）如果所有区域的平均收入和人口规模变动相同的比例，系数不变；（4）系数不受考察的空间单元个数的限制，从而可以用来比较不同区域系统内的经济差异。下面我们根据财力和人口数据从两个层面分解系数。

以省（包括直辖市、自治区，下同）为单位的中国地区间财力差异程度的系数（）可以定义如下：

在本文中东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、浙江、福建、江苏、广东、海南、山东等11省；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8省；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12省。

（二）对中国地区间财力差异的结构分解所采用的研究方法

本文对地区间财力差异分解的分析采用Shorrocks^［8］(1982)所提供的分项收入分解方法，分析各项财力构成要素对总体差异的贡献。和其他类似分解方法相比，Shorrocks方法有如下优点：（1）易于计算。（2）对每一种构成要素只给出一个分解项，或者说，在上述分解公式中不存在两种（或两种以上）构成要素的交叉项，这使得计算各个构成要素对人均财力地区差异的贡献率非常容易。（3）某一构成要素对人均财力地区差异的贡献率是由此要素和人均财力的紧密程度决定的^［9］。

（三）相关数据的说明

本文中的财力是指一般预算收入和中央转移支付，中央转移支付的口径是指各地区一般预算收支决算总表中的中央补助收入。具体包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付补助、民族地区转移支付补助、农村税费改革转移支付、增发国债补助、调整工资转移支付、结算补助、调整收入任务增加或减少补助、其他补助、艰苦边远地区津贴补助等，不包括原体制上解和专项上解。

本文中各地区地方一般预算收入的数据来源于相应年份的《中国统计年鉴》，各地区中央转移支付来源于相应年份的《中国财政年鉴》和各省财政年鉴，由于收集历年各地区中央转移支付需要查阅各省财政年鉴，故本文只收集了1997年以来的数据。

二、中国地区间财力差异的分解

（一）中国地区间财力差异的地区分解

1．中国地区间财力差异的变化趋势

根据公式（1）、（2）、（3）、（4）计算得出1997-2005年中国地区间财力差异的变化趋势（见表1）。表11997-2005年中国地区间财力差异的Theil系数Theil系数Theil系数的构成（%）年份东部地区中部地区西部地区地带间总差距东部地区中部地区西部地区地带间国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和各省财政年鉴有关数据计得出。根据表1我们可以看出：

1．地区间财力差异的Theil系数由1997年的0.2013下降到2005年的0.1293，说明地区间财力差异呈现越来越小的态势。

2．从1997年到2005年，在地区间财力差异的构成中，东部地区内部的差异对整体差异的贡献率一直在49.80%和60.79%之间波动，始终是影响总体差异的决定因素，远远超过其他地区内部的差异。这一方面是因为东部地区内部的河北、海南、山东、福建等省份的财力水平与东部其他发达地区的差异较大，另一方面是由于东部地区在全国的经济地位最为突出（即财力权重最大，2001-2005年东部地区占全国总财力比重一直在50%以上），故其内部差异也必然会对全国总体差异构成更大的影响。因此，我们在关注地区间差异的同时一定要重视东部地区内部的巨大差异，认真思考区域优势相差不大的东部地区内部财力差异巨大的原因。

3．从1997年到2005年，东部、中部与西部地带间的差异对整体差异的贡献率在22.35%和29.74%之间波动，是构成地区间财力差异的第二大因素。

4．从1997年到2005年，在地区间财力差异的构成中，中部地区内部的差异对整体差异的贡献率在3.34%和6.03%之间波动；1998年后，西部地区内部的差异对整体差异的贡献率一直在10%左右。相对于东部地区内部以及地带间的差异而言，中、西部地区内部的差异是比较小的，形成了所谓的“贫穷俱乐部”。

为了进一步分析我国地区间财力差异的成因，我们根据各地区的人口、GDP和公式（1）、（2）、（3）、（4）计算得出1997-2005年GDP和地方一般预算收入的系数（见图1）。

资料来源：根据历年《中国统计年鉴》计算得出，财力差异的系数来自表1。

1997年到2005年，地区间GDP差异在0.1027-0.1275之间。说明地区间以GDP表示的经济总量存在一定的差异，并且差异在增大。造成地区间经济差异的原因是多方面的，本文仅从财政角度对此进行探讨。首先，税收优惠政策以区域性为主,相对有利于东部发达地区。不同的税收政策会影响区域经济发展的投资环境和投资吸引力。一般说来,税收优惠宽一些,税负就轻,投资者的税后收益率高;反之，税收优惠严一些,投资者的税后收益率就要低一些。显然,要改善落后区域的投资环境,加快这些区域的经济快速发展,中央政府在统一税法的前提下,应当对经济发展落后区域尽可能多给一些税收优惠。如果在经济发达区域与落后区域之间实行同等优惠政策,这样会不利于落后区域的经济发展；如果出现相反的情形,前者的税收优惠政策比后者宽,对后者更是“雪上加霜”。但是目前我国区域性税收优惠主要分布在东部的经济特区、经济开放区、经济技术开发区、高新技术产业开发区等。在这些地区的内外资企业,在所得税方面可以享受优惠税率和定期减免税,在进口环节可以享受减免增值税优惠,在进出境货物方面可以享受减免关税的待遇，而且外资企业比内资企业有更多的优惠,优惠幅度大、优惠期限长,甚至无期限限制。东部地区一直是我国外商直接投资最集中的地区，改革开放初期我国的外商直接投资几乎全部集中在东部地区，到现在东部地区利用外资仍然占全国的86%以上。改革开放20多年来，中部地区利用外资的比重从0.09%增加到11%以上，而西部地区利用外资的比重基本为2%-3%的水平^［11］。尽管国家确定的对“老、少、边、穷”地区和民族自治地方（经省级政府批准）,也可以定期减免企业所得税,但从整体上说,我国的税收优惠政策无论在政策规定方面,还是在执行结果上,都明显偏重于东部发达地区。据测算，1998年，东部地区税收减免收入约占全国减免税总额的57.9%，中部地区约占34.1%,西部地区仅占8%^［12］。其次，虽然本文只测算了1997年后的数据，但必须指出90年代中期以前的财政包干体制也是造成地区经济差距的重要因素。在财政包干体制下，经济发展越快的地区，地方财政收入增长越快，积累和投资的能力越强。这一制度整体上有利于东部地区，促进了东部地区的快速发展。而此后的分税制将75%的增值税和全部的消费税划归中央、营业税划归地方,客观的政策导向是控制地方发展第二产业,支持地方发展第三产业，但这一政策也抑制了中西部利用丰富的自然资源加快发展资源型企业的积极性。

经济决定财政，地区间经济总量的差距必然带来财政收入的差异（本文中提到的财政收入均指地方一般预算收入）的差距。我们以GDP的Theil系数和财政收入的Theil系数做出X-Y散点图并做两者的相关性分析（见图2），可以得出两者的相关系数为R=85.18%，说明两者是高度相关的。也就是说财政收入的差异主要是由经济发展的差异造成的。但是从图1中我们也看到，从1997年到2005年，地区间财政收入的系数都超过地区间GDP的Theil系数。这是由于我国地区间不同的产业结构层次和税收制度造成的。财政收入的主体是税收收入，根据我国现行税制，税收收入主要来源于非农产业特别是第二、第三产业，2004年全国第二产业和第三产业的61.11%和60.55%分布在东部地区（见表2），24.06%和22.78%分布在中部地区，西部地区仅占14.83%和16.67%，同时，中西部地区的产业结构低级，第一产业占GDP的比重分别为17.03%、19.46%，大大超过东部9.09%的水平，使其非农产业的发展总体落后于东部地区。总之，现行税制在相当程度上内在地扩大了区域间税收收入的差异，从而影响了不同区域政府的收入能力水平（乔宝云、王道树，2004）^［13］。

此外，地区间财力差异与现行的转移支付制度有关，从图1可以看出，各地区间财力水平的差异要小于地区间财政收入的差异，说明中央财政的转移支付对地区间财力差异起到了一定的调节作用。

（二）中国地区间财力差异的结构分解

计算得出1997-2005年财力主要构成项目对财力差异的贡献率（见表3）。

1．营业税对地区间财力差异的影响

在地方一般预算收入项目中,营业税占财力的比重比较高，而且呈现递增的态势（见表4），由1998年的11.60%上升到2004年的15.84%。同时，人均营业税对人均财力差异的贡献率也呈现上升的态势，由1998年的25.76%上升到2004年的29.11%（见表3），7年来上升了3.35个百分点。主要原因在于：1994年分税制改革把营业税划归地方税，在客观导向上有利于发达地区在财力的初次分配上多分得蛋糕。依据我国现行税制，营业税主要来源于第三产业。东部地区工业化水平较高,具有发展第三产业的优势,北京上海等发达地区的第三产业占GDP的比重已达到70%,从而能够获得较高的营业税。中西部地区由于收入水平较低,缺乏快速发展服务业的客观条件,在分税制中处于劣势。因此，把营业税划归地方税，使得经济落后地区与发达地区在地方一般预算收入上就拉开了很大差距。

2．消费税、增值税税收返还和所得税基数返还对地区间财力差异的影响

1997-2005年消费税、增值税税收返还对财力差异的贡献率平均为17.47%。根据分税制改革规定，从1994年起开始实行中央向地方的消费税和增值税税收返还，返还额按1993年地方净上划给中央的数额(消费税+25%增值税-中央下划收入)为基数，全额返还，以后在此基础上逐年递增，增速按当地增值税与消费税增长速度的1∶0.3系数确定。这一办法最明显的特征就是转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税和消费税为依据，不考虑地区差别。这一做法的初衷是保证地方既得利益，以使改革能顺利推行下去，但同时也体现了对收入能力强的地区倾斜的原则，2001年-2005年人均消费税和增值税税收返还与人均财政收入的相关系数平均为0.95（见表5），证明这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用。但从发展趋势看，消费税和增值税税收返还对地区间财力差异的贡献率呈现下降的态势，已由1997年的27.66%下降到2005年的9.52%。这是由于随着时间的推移，经济水平在提高，税收和转移支付的总量也在不断提高，相对而言，税收返还的基数就在缩小，加上1：0.3的增长率也很有限，整个消费税和增值税税收返还占财力的比重会逐渐下降，已由1997年的20.39%下降到2005年的11.00%（见表4）。

资料来源同上:

2002-2004年所得税基数返还对财力差异的贡献率平均为4.73%（见表3）。所得税基数返还于2002年开始实行，改革办法是“以2000年为基期，以20O1年实际执行数为所得税划转基数，保地方既得利益”。它也体现了对收入能力强的地区倾斜的原则，2002年-2005年人均所得税基数返还和人均财政收入的相关系数平均为0.94（见表5），证明这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用。

3、专项转移支付对地区间财力差异的影响

专项转移支付（包括专项补助和增发国债补助）对财力差异的贡献率由1997年的2.49%上升到2002年的14.60%（见表3），2004年下降为4.23%，2005年又上升到10.08%，1997-2005年平均为7.51%。

就专项转移支付的性质而言，本是上级政府为实现特定的宏观政策目标、支援贫困地区以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。但是在实际操作中为了更好地体现中央政府的调控意图，控制地方政府的行为，大多数专项转移支付都要求地方配套资金。由于富裕地区能够拿出较高的配套资金，往往能得到更多的专项拨款。贫困地区迫于捉襟见肘的财政压力，往往因为拿不出配套资金而放弃专项拨款。此外，专项转移支付的使用至今没有统一的规则，部分专项转移支付管理仍不够规范。在专项转移支付性质不明、管理混乱的情况下，规模却还在不断扩大。从1997到2005年，专项转移支付占财力的比重从5.23%上升到13.97%，最高时达到15.35%（见表4）。一个重要原因是由于积极财政政策的实行，从1998年开始出台了增发国债补助，导致专项转移支付增加较快，随着积极财政政策的转型，专项转移支付又呈现下降的态势。

4．一般性转移支付对地区间财力差异的影响

一般性转移支付对地区间财力差异的贡献率1997-2005年平均仅为1.04%（见表3），很好地调节了地区财力差异。这主要是因为一般性转移支付参考了国际通行做法，按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以各地标准财政收支的差额作为财政转移支付的分配依据，能够对地区间财力差异进行有效调节。但目前一般性转移支付占财力的比重太小，1997-2005年平均只有1.58%（见表4）。

三、结论与政策建议

（一）结论

1．从财力的空间层面看，东部地区内部的差异和东中西部地带间的差异是构成我国财力间财力差异的主要因素。地区间的经济总量和产业结构的差异、区域性的税收优惠政策、现行的税收制度和财政包干体制是导致地区间财力差异的重要原因。

2．从财力的结构层面看，造成地区间财力差异的原因并不仅仅在于我们一贯认为的转移支付制度的缺陷，更重要的原因在于将营业税划归地方税的财政体制，并且随着经济的发展这将导致地区间财力差距的进一步扩大。此外，增值税、消费税税收返还和所得税基数返还等保持既得利益的转移支付形式也是造成地区间财力差异的主要原因。

（二）政策建议

1．改革现行的税收优惠政策

长期区域性的税收优惠政策不利于资源在地区间的优化配置和缩小地区差距,应当逐步向全国统一的国民待遇靠拢（王小鲁、樊纲，2004）。如果说在贯彻“鼓励一部分地区先富起来”的方针时,税收优惠政策起到了一定作用,那么,还应该从“带动其他地区共同富裕”的角度,完善现行的税收优惠政策。考虑将目前的以企业经济性质、资金来源和地区特性为主的税收优惠政策转变为产业倾斜、配合国家产业政策、优化全国产业结构的税收优惠政策,推动中西部地区的经济增长。我国产业政策的重心在于基础设施、交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业等，为鼓励其发展应给予所得税和行为税优惠。这些行业正是中西部地区比较薄弱的或是资源优势产业,产业倾斜在这种意义上实际上也是地区倾斜。这种改革有利于中西部地区的经济增长,可以在一定程度上抵消东部地区交通、地域、人口素质等投资环境上的优势,从而促进资源丰富的中西部和民族地区加快发展，消除当前形式上不公平客观效果上更不公平的税收政策对区域经济差距的逆向调节。

2．逐步扩大增值税的征收范围，减少营业税对财力差异的贡献率

近年来营业税对人均财力差异的贡献率呈上升态势，如不进行改革，将在很长时间内影响中国地区间财力的均衡。而改革最好的办法，就是逐步扩大增值税的征收范围，由目前的货物销售向劳务领域延伸，从而减少营业税的税源，自然就能减少营业税对财力差异的贡献率。从简化税制、加强管理出发，首先考虑将与商品生产、经营关联度较大的服务业，如交通运输、建筑安装以及重复征税矛盾比较突出的不动产销售等行业纳入增值税的征税范围，再逐步向其他服务行业延伸，最终全面推行增值税。根据国际惯例，这也是完善增值税的必经之路。

但目前的增值税是中央和地方的共享税、营业税是地方税，扩大增值税的征收范围，必然涉及到中央和地方既得财力的调整。笔者认为可以将因扩大增值税的征收范围而增加的财力归中央，但不能用于中央财政本级支出，全部用于一般性转移支付，逐步提高一般性转移支付的比重。

3．逐步优化财政转移支付资金的结构

西方主要市场经济国家的政府间财政转移支付在其不同种类的数量结构大体呈现两种基本模式（齐守印，2001）^［14］，以一般性转移支付为主的模式适合于地区间财力水平相差较大的情况，主要解决保证政权机构运转经费需要问题，对地方财政自主权干预较小；而以专项转移支付为主的模式适合于地区间财力水平差距不大的情况，作为上级政府实现特定政策目标的工具，主要解决特定领域公共物品提供水平的均衡问题，但对地方政府的财政自主权干预程度较大。从国际比较来看，我国仍然是世界是地区间经济发展差距最大的国家之一，中国的人均GDP地区差距不仅高于美国、德国等发达国家，也高于像印度尼西亚这样的发展中国家（胡鞍钢，2004）^［15］。因此当前的财政转移支付政策要体现公平优先兼顾效率的原则，要建立以一般性转移支付为主的财政转移支付模式。

一是控制专项转移支付的范围和规模。专项补助作为转移支付的辅助形式，政策目标应是提供地区间具有外溢性的特定公共服务项目，范围也应限制在为地方兴办的外溢性项目提供补助，凡是属于地方财政支出范围内的项目，中央不再进行专项补助。中央政府今后的专项补助在分配领域上应逐步转向公共服务，由办理地方政府事务转向办理中央委托的事务，由解决各地一般事务转向跨地区事务。

二是增加一般性转移支付的规模，改进一般性转移支付办法。一般性转移支付是现行转移支付制度中能够体现转移支付横向均衡的办法，但所占的份额太小，必须加大一般性转移支付的规模，用于一般均等化转移支付的比重以保持在转移支付资金总量的50%以上为宜（贾康、阎坤，2005）^［16］。此外，还要在考虑各地公共支出成本差异的基础上重新建立政府公共支出标准，并作为测定各省标准支出的基础。由于我国是一个社会、自然条件差异比较明显的国家，不利的自然地理条件如气候恶劣、山地较多、交通不便、人口稀少等会形成较高的单位支出成本，提供大致相同的公共服务的支出成本在各地区有明显的差异。为此应加紧进行各省标准支出的估算工作，为适当调整地方政府既得利益提供可参考的量化依据。

三是减少非均衡化方面的资金，逐步调整地方既得利益。改革过程本身就是利益调整的过程，如果不敢进行利益调整，改革也就失去了意义。现行的转移支付制度是建立在保存既得利益的基础上的，这在当时对于避免因分税制改革造成社会波动是有益的。但是，如果继续保存既得利益，仅仅进行增量调整，实现各地区财力的横向均衡就会需要相当长的时间。贫困地区的财政不能履行自己的职能，全国就难以实现协调发展。因此，在加大一般性转移支付力度的同时，还要减少非均衡化方面的资金，如税收返还、专项转移支付等。

参考文献：

［1］王小鲁、樊纲.中国地区差距的变动趋势和影响因素［J］.经济研究，2004，（1）：33-44.

［2］贺灿飞、梁进社：中国区域经济差异的时空变化：市场化、全球化与城市化［J］.管理世界2004，（8）：8-17.

［3］刘溶沧、焦国华.地区间财政能力差异与转移支付制度创新［J］.财贸经济，2002，（6）：5-12.

［4］项中新.均等化：基础、理念与制度安排［M］，北京：中国经济出版社，200037-41.

［5］刘亮.区域协调发展：中国地区间财力差异与调节［J］.改革，2005，（3）：35-42.

［6］刘亮.我国财政转移支付绩效的实证分析［J］.河北经贸大学学报，2003，（6）：37-43.

［7］贺灿飞，梁进社．中国区域经济差异的时空变化：市场化、全球化与城市化［J］.管理世界，2004，（8）：8-17.

［8］Shorrocks,A.K.(1982)，InequalityDecompositionbyFactorComponents,Econometrica,50,1:193-121.

［9］岳希明.收入转移和地区间收入差异［J］.管理世界，1999,（6）:50-58.

［10］刘亮.中国地区间财力差异的度量及分解［J］.经济体制改革，2006,（3）:17-23.

［11］周玉翠，陆玉麒，邓祖涛.外商直接投资的区域差异［J］.经济问题探索，2006,（3）:41-45.