【文章编号】1004-7484（2014）04-2689-02
卫生信访、投诉与举报，是各级卫生行政部门及卫生监督机构的日常工作之一，但三者是糅合在一起，还是应加以区分，行政法和卫生行政执法理论上的研究有些薄弱，实践中有困惑，因此，采取一框装的方式，通通当作卫生信访事项，根据《信访条例》、《卫生信访工作办法》等规定来进行处理是较常见的方式。
1 卫生信访（投诉）与举报的区别和联系
1.1 卫生信访和卫生投诉
2007年2月16日发布并施行的《卫生信访工作办法》第二条规定：“本办法所称卫生信访，是指公民、法人或其他组织采用信函、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向卫生行政部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由卫生行政部门处理的活动。”这是卫生信访的法律概念。
现行的卫生法律体系中并没有关于卫生投诉的明确概念界定，但前述关于卫生信访的概念中包含了投诉的内容。另外，自1994年9月1日起施行的《医疗机构管理条例实施细则》第六十九条规定：“各级医疗机构监督管理办公室的职责：……（四）负责接待、办理群众对医疗机构的投诉；……”叶长玲认为，“投诉”一词作为法律用语，在医疗卫生法律、法规中目前仅出现在《医疗机构管理条例实施细则》第六十九条第（四） 项中〔1〕；向承等人认为，“投诉”一词作为法律用语，目前仅出现在《消费者权益保护法》（已废止，笔者注）第三十二条第四项“受理受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解”，都是值得商榷的〔2〕。笔者认为，卫生投诉是公民、法人和其他组织要求卫生行政机履行其职责，依法保护自身具体权益的卫生信访活动。卫生投诉属于卫生信访的范畴，主要依据是2005年5月1日起施行的国务院《信访条例》和2007年2月16日发布并施行的原卫生部《卫生信访工作办法》，《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《信访条例》中有多处关于投诉的具体法律条文。《卫生信访工作办法》对卫生信访和投诉作了更具体的规定。
1.2 卫生举报
现行的卫生法律体系中并没有关于卫生举报的明确概念界定。《卫生信访工作办法》第十八条第（三）项规定，卫生信访工作人员在信访工作中，应当遵守遵守保密制度，尊重信访人的隐私，不得公开、泄露举报人的姓名和举报内容，不得将检举、揭发材料及有关情况透露或者转送给被检举、揭发的人员或者单位。由此可见，立法者的本意是将举报也纳入了信访的范畴。
从严格意义上讲，举报一词作为法律用词出现在（1997年1月1日开始施行的，现已废止）《刑事诉讼法》第八十四条规定“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”〔3〕举报是指公民、法人或其他组织向司法机关或者其他国家机关和组织检举、控告违纪、违法、犯罪，依法行使其民主权利的行为。〔4〕由此，卫生举报是指公民、法人或其他组织向各级政府或各级政府卫生行政部门检举、控告涉嫌违反卫生法律法规、由卫生行政部门进行查处的行为。
一般而言，卫生信访的外延最广，公民、法人或者其他组织向卫生行政部门反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由卫生行政部门处理的活动，都是卫生信访的范围。笔者认为，卫生投诉事项一般与投诉人有利害关系，卫生投诉外的其他信访事项与投诉人可能有利害关系，也可能没有利害关系。卫生举报人与被举报事项一般也不存在利害关系。
卫生信访（投诉）与举报的联系，主要体现在一是信访（投诉）与举报的事项可能存在交叉，二是信访（投诉）与举报的事项中，若卫生行政机关查实当事人存在违反法律法规且应当受到法律制裁的时候，都要实施行政处罚或者由其移送司法机关。
2 卫生信访（投诉）与举报的处理
2.1 卫生信访（投诉）的受理和处理
2.1.1 登记后根据情况进行处理
《卫生信访工作办法》第二十条规定，各级卫生行政部门信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的卫生信访事项，应当告知信访人向司法机关、仲裁机构、行政复议机关提出；对已经进入诉讼、仲裁、行政复议程序的卫生信访事项，应当告知信访人依照法律规定的程序提出；（二）对依照法定职责属于本级卫生行政部门处理决定的信访事项，应当按规定时限依法办理；（三）属于本级行政部门所属单位办理的信访事项，应当及时交办或转送相关单位依法办理；（四）信访事项涉及下级卫生行政部门、所属单位或其工作人员的，按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的卫生行政部门或者单位办理；（五）信访事项涉及检举、揭发内容或其他部门职责的，依法转送纪检、监察或有权处理的行政部门办理。
2.1.2 调查处理
对于需要进一步调查的信访事项，卫生行政机关应当安排工作人员尽快进行调查。通过现场检查、询问、样品采样检验、收集调取消费票据、经营者卫生许可证件、身份证件及相关证据等方式，对信访（投诉）事项进行调查核实。原卫生部办公厅制定的2001年版《全国卫生监督机构工作规范》----《3.5举报投诉案件的调查处理》中，对举报投诉并未加以区分，而是糅合在一起的。调查处理的期限为自接到举报投诉受理处理单之日起的20个工作日……案情重大复杂的，可以延长20个工作日。不过，该规定因与2005年5月1日起施行的《信访条例》相冲突而已自行失效。
根据《卫生信访工作办法》第二十五条的规定：“ 卫生行政部门办理信访事项，应当自受理之日起60日内办结，并出具处理意见书，送达信访人；情况复杂的，经本部门负责人批准，可以适当延长，并告知信访人延期理由，但延长期限不得超过30日。”因此，卫生行政机关对信访事项调查处理的期限一般不得超过60个自然日，最长不得超过90个自然日。
2.1.3 及时答复
根据《信访条例》第三十二条“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人。”及《卫生信访工作办法》第二十五条的规定，卫生行政部门一般应当在受理之日起60日书面答复信访人，最长应在90日内书面答复信访人。但当事人地址不详、没有联系电话或者无法联系的，可以不书面答复，但应将当事人无法联系或者无法送达书面答复的情况予以记录在案、备查。
2.2 卫生举报的受理和处理
2.2.1 卫生举报的受理
关于卫生举报的受理，法律法规对之有规定的较少，原卫生部办公厅制定的2001年版《全国卫生监督机构工作规范》中对举报投诉都是按信访事项予以受理的。自2009年6月1日起施行的《中华人民共和国食品安全法》中关于举报有专门的规定，如第十条：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第十四条：“国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。”第七十一条第二款：“农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。”第八十条：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七章有关规定进行处置。”这是进步，但对于举报，具体如何受理，未进一步明确，不能不说是件遗憾的事情。
2.2.2 卫生举报的调查处理
接到卫生举报后，卫生行政部门应当根据自身的职责及时进行调查处理。原卫生部办公厅制定的2001年版《全国卫生监督机构工作规范》——《3.5举报投诉案件的调查处理》中，对举报投诉调查处理的期限为自接到举报投诉受理处理单之日起的20个工作日……案情重大复杂的，可以延长20个工作日。其他法律法规中关于卫生举报的调查处理期限，未见有明确的规定。《食品安全法》第八十条也未规定具体的调查处理期限。
2.2.3 卫生举报的答复
卫生行政部门对卫生举报事项调查处理完毕后，对于具有有效联系方式、通信地址的举报人，应当及时答复。原卫生部办公厅制定的2001年版《全国卫生监督机构工作规范》——《3.5举报投诉案件的调查处理》中，规定“承办举报投诉的科室，应在规定的时效内将调查结果及拟处理意见报告举报投诉受理部门，由举报投诉受理部门答复举报投诉人。……除匿名举报投诉外，举报投诉受理部门应在3个工作日将调查结果答复举报投诉人。”《食品安全法》第八十条虽然只规定了及时答复，但并未明确规定具体时限。《食品安全法实施条例》出未作出规定。
2012年8月23日，浙江省工商局印发了《关于明确案件投诉举报与信访投诉办理工作的通知》〔5〕，提出了“合理界别两者差异：案件投诉举报办理，一般是指公民、法人或者其他组织对涉嫌违反工商行政管理相关法律法规、部门规章的生产、经营、服务行为，向工商行政管理机关提出投诉举报，由工商行政管理机关按照《行政处罚法》和国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的办理程序及相关要求，对举报的违法行为进行调查处理。信访投诉办理，一般是指公民、法人或者其他组织对各级工商行政管理机关及其工作人员的职务行为提出建议、意见或者投诉请求，由工商行政管理机关按照国务院《信访条例》和《浙江省信访条例》规定的办理程序与要求，对信访事项进行处理。”该通知将案件投诉举报与信访投诉及其办理进行了区分，对浙江各级工商行政机关具有约束作用，虽然该通知可能还存在一些不足，但对于合理区分卫生举报与信访（投诉）具有积极的借鉴意义。国家卫生和计划生育委员会宜尽早从全国的角度来对卫生信访（投诉）与卫生举报的区分予以规定，并对卫生举报的受理、处理进行规定，各省市在国家卫计委未出台相关规定前也可先行先试，制定地方性法规或规章，来一步规范卫生举报事项的受理和调查处理。从社会发展及信访（投诉）与举报事项的处理实践来看，区分信访（投诉）与举报、以及区分卫生信访（投诉）与举报更具合理性，浙江省工商局已经作了有益的尝试。对卫生信访（投诉）事项和卫生举报事项调查结束后，除按照规定答复信访（投诉）人和举报人以外，对于违反法律法规应受行政处罚的，以及涉嫌违反刑事法律的，行政机关应当依法作出行政处罚决定，或者依法移送司法机关。
参考文献：
[1]叶长玲 .浅析新时期医疗卫生投诉举报的特点及处理原则[J].中国卫生法制，2011，19（2）：28-29.
[2][3]向承，孙勤，林丽丽.卫生信访和卫生举报投诉的比较[J].上海预防医学杂志，2008，20（6）：318-319
[4]朱云涛.举报投诉处理工作对完善卫生监督体系的意义[J].中国卫生监督，2007，14（2）：130-131
[5]关于明确案件投诉举报与信访投诉办理工作的通知.
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