后埃博拉时期中非卫生合作的趋向、挑战与建议

【内容提要】 中非卫生合作是约翰内斯堡峰会提出的中非“十大合作计划”之一，后埃博拉时期中非卫生合作逐渐从传统友谊型援助向多层次、宽领域、全方位合作方向转变，呈现出从双边援助到多边合作、由临床医疗到公共卫生体系建设、由全科医疗到专科特色医疗、从国家层面上助推中国药品走进非洲、注重中国经验在非洲的运用等趋势与特点。与此同时，中非卫生合作也面临着一些问题与挑战，卫生战略与决策有待进一步规划与统筹，援助项目有待深耕细作，医药产品走进非洲的瓶颈问题有待突破，体系建设的相关技术转移和经验分享有待开发。为此，中国应调整工作思路，着眼长远，将中非卫生合作纳入中国的全球卫生外交与卫生安全战略整体布局中，以中非卫生合作为契机和支点，将中国在健康领域的国际合作和全球卫生战略的实施引向深入。

【关键词】 中非卫生合作 对非援助 卫生外交 非洲

【作者简介】 郭佳，中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员

【中图分类号】 D822.34

【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2017）02-0114-18

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201702007

卫生议题一直以来都是非洲乃至全球发展领域的重要议题，特别是自埃博拉疫情发生之后，卫生议题的重要性越发凸显，加强卫生系统的相关内容不仅被写入非洲“2063年愿景”，也在联合国“2030年可持续发展议程”中占据重要地位。中非卫生合作更因共同抗击埃博拉疫情而进一步深化，2015年的约翰内斯堡峰会将中非卫生合作列入中非“十大合作计划”之中。这些成果性文件和实施框架既反映出卫生议题在全球发展治理以及中非合作中的突出地位，也规划了后埃博拉时期非洲衛生发展与中非卫生合作的方向与目标。

所谓“后埃博拉时期”，它不仅仅是一个事件或时间概念，而是一种符号或象征，它意味着非洲卫生发展和中非卫生合作自埃博拉危机之后，步入与以往不同的历史阶段：一方面，对非洲国家而言，埃博拉疫情是一次转“危”为“机”的节点，它促使非洲国家动员和整合各方资源，启动和推动国内医疗卫生体系改革，着力解决非洲卫生领域中最薄弱环节，诸如公共卫生体系建设、全民健康覆盖等，加快基于本土及自有方案应对健康与发展挑战的进程；另一方面，对中国而言，埃博拉疫情结束之时，正值中国的“十三五”规划以及“健康中国2030”纲要启动，中国与非洲有着相似的发展经历和同样的健康追求，中国在卫生领域已经取得的成就可以为非洲国家所借鉴和分享，中国未来的健康规划与中非卫生合作同向而行，中国对非洲的卫生工作与之前相比表现出更注重协同性，更加开放、灵活、务实的特点。

尽管后埃博拉时期中非卫生合作呈现出崭新的局面，但与此同时，双方合作也面临诸多问题与挑战，这些问题和挑战或来自于观念层面，或存在于实际操作之中。为此，要加强对非卫生合作的顶层设计和资源整合，将中非卫生合作置于更高的战略层级上，纳入中国的全球卫生外交与卫生安全战略整体格局中，提高设置和引领国际卫生议题的能力，并解决实践中存在的关键性问题，从而以中非卫生合作为契机和支点，将中国在健康领域的国际合作和全球卫生战略的实施引向深入。

一、后埃博拉时期非洲的卫生状况

非洲是世界上卫生状况最为落后的地区之一，它拥有全世界12%的人口，却承受着全球约24%的疾病负担， 许多国家医疗基础设施落后，缺医少药情况严重，医护资源匮乏，卫生体系支离破碎无法有效运转，疾病预防和治疗工作面临巨大压力。总体而言，目前非洲的卫生状况具有以下四个特点。

（一）面临着传染病与慢性非传染病的双重威胁

非洲大陆一直以来深受艾滋病、疟疾和结核病三大传染病困挠。据世界卫生组织统计，2015年非洲艾滋病病毒（HIV/AIDS）携带者和感染者人数约为2 550万，约占全球患者的70%， 15—49岁人口感染艾滋病病毒的比例为4.6%， 撒哈拉以南非洲2015年新增感染病例约140万，占全球新感染艾滋病人数的2/3以上，死亡80万。 世界卫生组织《2016年世界疟疾报告》显示，2015年全球有疟疾病例2.12亿，42.9万人死于疟疾，其中90%的疟疾病例和92%的疟疾死亡病例都集中在非洲，约8亿非洲人面临患疟疾的风险，疟疾已成为阻碍非洲社会经济发展的重要因素。 目前非洲有270万结核病患者，约占全球结核病患者的1/3， 绝大多数肺结核死亡病例发生在非洲，大部分非洲国家结核病患者的死亡率超过20%。

除了传统传染病威胁以外，过去三十多年，由于全球化的影响，城市化的发展、生活方式的改变，预期寿命的延长，慢性非传染性疾病（NCD），例如，冠心病、高血压、糖尿病、肿瘤、哮喘、慢性肝脏疾病和慢性肾脏疾病等在非洲的流行率也持续上升，传染病与慢性非传染病的双重负担给原本就资金短缺的非洲卫生服务造成巨大压力，使非洲面临更为严峻的公共卫生挑战。

（二）卫生支出总量不足且过度依赖外部援助

非洲近年来总体经济形势向好，卫生支出在国内生产总值中占比从1995年的2.6%增加到2013年的5.8%， 但是在各国政府预算中，卫生支出普遍处于相对落后的位置。2001年，《阿布贾宣言》承诺将政府预算的15%用于卫生，但实际上大多数非洲国家至今无法兑现。至2013年，政府卫生支出占预算总支出的比例达到和超过15%的国家只有7个，分别是乌干达（24.3%）、卢旺达（22.3%）、斯威士兰（18.1%）、埃塞俄比亚（16.4%）、马拉维（16.2%）、中非共和国（15.9%）和多哥（15.4%）， 而且这些国家的政府卫生投入中可能包含国外援助资金，大多数国家的政府卫生支出都低于《阿布贾宣言》承诺的标准，从而难以确保实现基本卫生服务的全民覆盖。

此外，非洲国家在卫生领域过度依赖国际援助或私人捐款等外来资金投入。2013年，非洲国家外部援助资金占本国卫生总费用的平均比例为10.4%，在世界卫生组织非洲区域所辖的47个非洲国家中， 有30个国家外援资金占比超过该平均水平，最高的前5位分别是布隆迪（73.3%）、南苏丹（68.5%）、马拉维（68.3%）、利比里亚（57.8%）、刚果民主共和国（52.4%）。 在许多国家，外援资金的增加很多时候并没有缓解非洲本国卫生投入不足的情况，反而形成一种“替代效应”，代替了非洲政府本应在医疗方面的投入，使得政府卫生支出占卫生总费用的比例不升反降。

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