2010年，根据市委“三定”方案的要求，在三局合并的同时，我局将原文化、新闻出版和广电局行政执法职能进行整合，组建了xx市文化综合执法总队，主要担负全市文化、广电、新闻出版（扫黄打非）、版权、文物5个领域的行政执法工作。两年多来，全体执法人员尽职尽责，认真核查举报、加强日常监管、深入查办案件。先后组织、协调市、区两级执法人员查办各类案件235起，其中重大案件18起，移送公安机关涉嫌违法案件6起。总队多次受到全国和省、市有关部门的表彰，先后被表彰为全国文化市场重大案件办案单位，全国和省“扫黄打非”工作先进单位，国家版权局查处侵权盗版案件有功单位；全省文化市场综合执法先进单位，全省文物法制建设先进集体，全省文化市场十大案件办案单位，第二届江苏省未成年人思想道德建设工作先进集体，全省“扫黄打非”示范区（点）建设工作一等奖，连续两年被市委、市政府评为全市社会管理综合治理先进单位，法治xx建设为民办实事先进单位，全市文化行政执法案卷评查先进单位等。所办理的案件中，有4起案件被全国“扫黄办”和公安部列为挂牌督办案件；“6.01”案被评为2011年度全国文化市场重大案件和全省文化市场十大案件，“9.04”案被评为2012年全国“扫黄打非”十大案件；有10份案卷获省、市案卷评比中获奖。另有15人次受到全国和省、市有关部门的表彰。
根据xx市委、市人民政府办公厅《关于开展全市行政执法大检查工作的通知》（宁委办发〔2013〕41号）工作部署，对照工作职责，就文化行政执法工作开展情况进行了认真自查自纠。现将有关工作开展情况报告如下：
一、加强组织领导，做好迎查工作准备
市“两办”《关于开展全市行政执法大检查工作的通知》下发后，我局领导高度重视，及时召开局长办公会，统一思想，提高认识，紧紧围绕“办好青奥盛会、创成率先大业、建设人文绿都”总体目标，认真研究部署。一是迅速行动，建立领导机构。成立了以局长、书记为组长、三名副局长为副组长、各相关处室主要负责人为成员的全市文化行政执法大检查工作领导小组，对全市文化行政执法大检查工作实施全面领导，下设办公室，具体负责此次大检查的组织、协调工作。二是认真研究，制定实施方案。结合工作职责，研究制定下发了《全市文化行政执法大检查工作实施方案》，并对各处室工作进行了明确分工，各司其责。明确从“执法保障、制度建设、工作职责、案件办理、体制机制、存在问题及改进措施”等六个方面的工作进行认真梳理。三是动员部署，明确工作目标要求。召开迎查工作动员会，进一步明确大检查工作目标、工作任务，明确检查对象、重点内容、时间节点、工作方法和工作要求。并通过公布大检查投诉举报电话、认真听取人大代表、政协委员和社会公众对文化行政执法工作的建议和意见等形式，开展开门纳谏活动。
二、精心组织，采取多种形式查找存在问题
根据《市文广新局文化行政执法大检查工作作方案》的部署要求，为切实查找问题，我局成立了三个工作小组，由三位局领导具体对口负责总队三个支队。一是对照迎查事项，认真梳理情况。重点对总队制定行政执法计划情况、解决突出问题的针对性执法措施和实施的效果、行政执法制度情况、行政执法职责和事项、行政执法实施情况和行政执法机制体制和行政执法中存在的突出问题等方面进行了认真梳理，找依据、查源头、求规范，不放过任何疑点，以高标准、严要求查找存在问题。特别是对在行政执法工作中不履职、不作为和乱作为的行为，进行了重点清查。二是开展集中检查，深入查找问题。在集中检查工作中，局主要领导亲自关心参与，对口负责，不走过场，不留情面。现共找出以下八个方面存在的主要问题：
1、在执法证据收集上还没有强有力的方法手段；2、在行政执法文书制作上还缺乏规范统一；3、对全市文化市场行政执法工作还未能实施全覆盖；4、行政执法处罚公示制度还有待于完善；5、市、区两级在行政执法信息上沟通还不够顺畅；6、横向执法相互协同机制未完全建立；7、纵向执法责权边界还不够细致清楚；8、执法队伍执法水平和能力有待进一步提高。
三、深入开展讨论，认真分析存在问题的原因
针对存在的问题，工作领导小组和办公室多次专题召开会议，深入开展讨论，并结合人大代表、政协委员及社会公众对文化行政执法工作提出的建议和意见，实事求是地认真查找存在问题的原因。
（一）文化行政执法法制、制度建设相对滞后。
总队成立以来，先后制定出台了《全市文化综合执法基本制度》、《总队执法工作流程》、《执法人员行为规范》、《受理举报和执法保密规定》、《文化综合执法文书规范》、《文化综合执法工作绩效考核评价办法》等制度规范，对总队人员行政执法、工作作风和形象等方面均作出了规范要求。但从两年多来的执行情况看，由于相关制度的缺失，在文化行政执法过程中，往往出现被动执法和力不从心的现象。如：相关法规对进入网吧人员所携带身份证的检查手段和方法上，对执法人员没有明确的权力硬性规定，从而使执法人员对网吧接纳未成年人违规现象的取证查处工作带来了很大的难度；法律法规对文化行政执法权力事项上没有行政强制权，执法人员在实际行政执法过程中就不能实施查封扣押等行政强制手段，从而在很大程度上影响了行政执法工作的有效实施；在横向执法协同和纵向执法责权边界划分上，由于没有相应的制度规范明确相关的责任和权利义务，很难形成有效的协同执法和履职尽责的局面等等。
另外，结合文化综合执法工作实际，还需建立《行政执法公示制度》，进一步完善和修订《文化综合执法行政处罚案件证据规范》、《文化综合执法行政处罚案件案卷制作规范》和《文化综合执法行政处罚自由裁量权规则及标准》等制度。
（二）文化综合执法的机制体制还不够顺畅。
自总队成立以来，市、区两级文化行政执法部门，综合运用多种手段有效打击文化领域各种违法违规活动，规范文化市场行为，净化文化市场环境，维护文化市场秩序，取得了较为显著的成绩，为我市的文化安全和政治稳定作出了积极贡献。但体制不顺、力量不足、经费短缺、装备落原因是当前存在问题的根本，这些原因已从根本上影响了我市文化市场行政执法更深入、更持久、更有效地向前推进。
1、行政执法主体资格的合法性、合理性存在质疑。市和区两级文化市场综合执法机构采用的都是委托执法模式，均不具备完全的执法主体资格，而各区执法人员往往身兼执法和审批两项职责，无法形成行政许可与执法权相互监督的制约机制，与行政许可和行政处罚相分离的要求相悖，很难做到公平、公开与公正。而在市一级，行政许可与行政处罚同在一个政府部门，在实际运行中很难做到真正的互相分离、不受干扰。
2、“扫黄打非”和文化市场管理综合协调机构的作用没有得到充分发挥。2012年，在我们的多次呼吁下，成立了市“扫黄打非”暨文化市场管理工作领导小组及其办公室，办公室设在文广新局。但没有明确专门的机构、编制和人员，其办公室的具体工作目前由总队承担，在实际运行中存在着机制不顺、力量不足、协调困难等问题。
3、市、区两级文化综合执法机构关系不够顺畅。目前，市与区两级文化综合执法机构之间是业务指导关系，区文化综合执法机构隶属于区文广局，且和行政许可部门混为一体，这种模式必然产生区域保护和行业保护，难以形成市和区两级文化综合执法力量的完全一致行动，既不利于对文化市场的严格监管，也不利于全市文化行政执法力量的统一协调，集中力量查处跨区域案件和大案要案。
4、网络文化市场执法力量薄弱。随着互联网的快速发展，网络文化领域的违法违规问题将日益突出，但由于网络文化市场违法违规行为涉及面广、隐蔽性强、技术装备要求高、查处难度大，原本就非常薄弱的网络执法力量又分散在各支队，难以形成查办网络案件的有效力量；查办网络文化案件的能力明显不足，难以适应网络文化市场快速发展的需要。
5、现有执法队伍力量与行政执法职能不相适应。文化综合执法对象共有文化、文化遗产、广播影视、新闻出版、版权五大块,涉及行政处罚事项141项。管理对象仅许可经营单位就有6000多家，加上非许可经营单位和其他管理对象，市场总体规模达10000多家。目前，市文化综合执法总队人员编制43名，区县在岗执法人员97人，全市文化行政执法人员共计140人。且人员年龄结构偏大，40—50岁占半数以上；人员组成复杂，行政执法水平参差不齐，借用和聘用人员依法行政执法水平普遍较低，执法对象面对的不仅仅是“五大块”的行政许可经营单位，还要面对“五大块”不计其数的无证摊点、摊贩、游商；同时还要担负“扫黄打非”、各类专项整治和相关综合治理等工作任务，行政执法力量与所担负的行政管理职能明显不相适应。
6、执法装备老旧、执法经费短缺。执法装备方面，按照文化部关于文化执法装备配备标准，我们经过多方协调和争取，但效果不明显，目前还达不到配备标准的50%，而此项工作已成为文化部年底考核一票否决的标准；执法经费方面，目前，总队的执法经费还是原文化市场稽查支队和原出版物市场执法支队的标准经费，按文化综合执法的现实需求，经费保障明显不足，与兄弟城市的差距很大。
四、整改措施及建议
（一）进一步完善文化综合执法制度。
在已制定的《全市文化综合执法基本制度》的基础上，制定相关执法工作具体制度和规定，以进一步规范行政执法工作。建议市人大或市政府依照市委、市政府关于全市文化建设有关规定出台文化综合执法地方性法规和制度的工作部署，尽快制定出台相关地方性法规或地方政府规章，以及相关行政执法工作制度，对文化综合执法事项、执法责任、执法范围，以及执法规范等作出更加明确的界定和规定，为全市文化综合执法机构开展文化综合执法工作提供法律支持和法制环境。
（二）加强执法队伍建设。
针对执法队伍存在的问题，研究制定了《市文化综合执法总队关于加强骨干和人才培养工作意见》。一是加强思想政治工作，统一思想。综合运用集中学习、绩效考核、警示谈话等多种形式，加强理想信念、根本宗旨、社会主义核心价值观和勤政廉政教育，大力加强干部作风建设。加强干部政治理论教育学习培训，提高干部政治素质和理论素质。二是加强人才培养。制定以总队文化综合执法工作为依托，以重点培养能抓善管的行政执法骨干队伍，实现所有执法人员能独立办案为目标的工作计划。调动工作积极性，形成爱学习、求上进的风气，积极鼓励干部业余选学和在职学习，鼓励干部参加多种业务学习培训。三是重视干部和人才的引进和流动。在留住和用好现有人才的同时，根据总队执法工作的需要，有意识地引进具有一定专业知识基础的专业技术人才，以更好地开展依法行政，提高办案水平和能力。
（三）加快推进文化综合执法体制改革。
1、市级文化综合执法改革。建议调整市文化综合执法总队体制、人员编制和内部机构设置，在不增加编制的情况下，建立网络文化执法支队。调整市“扫黄打非”暨文化市场管理工作领导小组办公室设置。
2、区文化综合执法改革。目前，全市区级文化综合执法机构除江宁区成立文化综合执法行政执法大队外，其他区还未完成文化行政执法体制改革，建议加快区文化执法体制改革，组建区文化行政综合执法机构，确定体制、人员编制、机构设置和职能任务。特别针对新秦淮区和新鼓楼区的实际情况，加快体制改革，调整区“扫黄打非”暨文化市场管理工作领导小组办公室设置。
3、极力消除执法盲区、空白点。制定文化综合执法日常巡查具体工作制度，并做出巡查工作计划安排，实现对全市文化市场年度巡查全履盖，消除执法盲区与空白点。建议上级有关部门，进一步明确有关区文化行政部门与园区之间有关行政管理事项和权限的制定，以保证对行政执法一些盲区、空白点的填补。
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