方案，是促进城市经济和社会可持续发展的关键和根本手段[1]。中国城市轨道交通已经呈现出井喷式发展态势，不过，随着各省市城市轨道交通建设的大规模进行，国内部分城市的轨道交通建设项目投资和运营的成本过高、政府债务压力过大、城市轨道交通装备制造业产能过剩等问题也随之凸现出来，为了防止城市轨道交通建设“大跃进”，国家以及地方政府决心对城市轨道交通建设的热潮紧急降温，为此自2018年以来，先后出台了一系列政策指导性的通知。2018年3月，国家发改委下发《关于加强城市轨道交通车辆投资项目监管有关事项的通知》，明确指出要严控城市轨道交通车辆新增产能，城市轨道交通车辆产能利用率低于80%的地区，不得新增城市轨道交通车辆产能。2018年7月，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，对城市轨道交通的申报条件提出更高更严格的要求，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入由原标准100亿元调整为300亿元以上，地区生产总值由原标准的1 000亿元调整为3000亿元以上，原标准城区人口150万人以上调整为市区常住人口在300万人以上，同时对初期客运强度和远期客流规模也都做出明确要求。
城市轨道交通建设项目具有投资大、占用空间大、建设要求高、建设周期长、施工难度大、设备的技术标准高、维护成本高等特点和要求，开展建设项目的城市，需要雄厚的财政基础和较强的经济实力进行支撑，才能保障供给轨道交通建设力量，确保轨道交通行业长期稳定运营，并为城市轨道交通的可持续发展创造条件。同时，由于轨道交通产业链条长，全产业链发展当中容易出现薄弱环节，需要提防轨道交通全产业链的断裂，及时避免产业发展出现大起大落的现象。城市轨道交通建设风险如何规避，轨道交通产业如何实现可持续发展，亟待探索和研究，要为中国城市轨道交通建设以及轨道交通产业的可持续发展寻求实现路径，以便着力形成中国城市轨道交通行业发展新局面。
二、中国城市轨道交通及其产业的发展状况及问题
（一）城市轨道交通及其产业的发展状况
近年来，汽车运输等传统城市公共客运交通的客运量呈现逐年下降趋势，而中国城市轨道交通却发展迅速，在城市客运服务中异军突起，运营线路总长度及完成客运量逐年攀升，2017年实现客运量180余亿人次，对传统公交造成很大的冲击。近五年，中国城市客运服务完成客运量，如图1所示。
目前，轨道交通有地铁、轻轨、单轨、有轨电车、市域快轨或市郊铁路、APM（自动导向）以及悬浮列车等，其中地铁和轻轨是最为主要的一种城市轨道交通制式，也是国内大城市积极建设城市轨道交通的首选项目。截至2017年年末，中国已有34个城市开通并运营城市轨道交通，共开通城市轨道交通路线165条，运营线路总长达到5 033km。2017年，中国城市轨道交通运营线路比上年增长24.1%，城市轨道交通各制式
图1 2013-2017年中国城市客运量趋势图
数据来源：交通部2013-2017年交通运输行业发展统计公报[2]。
较2016年共新增长度突破800km。中国城市轨道交通在建规模也在逐步扩大，2017年在建线路长度达6 246.3km。中国城市轨道交通的客运量在稳步提升，北京、上海、重庆、广州、深圳、武汉、南京、成都、西安等城市日均客运量超100万人次，北京日均客运量更是高达1034万人次，城市轨道交通在运量方面的巨大优势，使得城市交通运输的其他工具只能望其项背。
图2 2016-2017年中国城市轨道交通运营线路增长图
轨道交通产业包括轨道交通工程建设产业、轨道交通机车车辆制造产业、轨道交通系统集成产业、轨道交通服务产业等众多的子产业，轨道交通全产业链包含“设计—建设—装备—运营—服务—养护”产业链条，众多的子产业和完整的产业链条构成轨道交通全产业链[4]。中国城市轨道交通产业作为轨道交通产业的一个重要部分，现在的发展还处于初步探索阶段，但是，在此值得一提的是，中国城市轨道交通产业的运作模式已经别具一体，产业的运作多由国有大型企业为主体进行承担，由城市轨道交通项目建设所在城市的政府组织成立公司进行运作。国有大型企业承担位于产业链上游的城市轨道交通规划和设计，以及城市轨道交通建设施工，也还对产业链下游的城市轨道交通的运营进行管理，而城市轨道交通装备的制造，一般由中国中车股份有限公司提供。该公司所属的中车株洲电力机车有限公司、中车长春轨道客车股份有限公司、中车青岛四方机车车辆股份有限公司、中车南京浦镇车辆有限公司等子公司，都具备生产城市轨道交通车辆的资质。国内的株洲、青岛、长春、常州、唐山、南京等城市，均已形成颇具规模的轨道交通装备制造业产业集群，其中，株洲轨道交通装备制造产业集群是全国首个产值超过1000亿的产业集群。
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