2005年3月4日，星期五，众鑫律师事务所上海分所的一位律师匆匆走进位于北京方庄的北京市第二中级人民法院的立案大厅。他是受包头空难罹难者陈苏阳的家属桂亚宁的委托，前来递交行政起诉状的。他们要状告中国民用航空总局。
原告桂亚宁在起诉状中指出，2004年11月21日包头空难后，作为罹难者家属，她在与东方航空股份有限公司（下称东航）交涉空难赔偿问题时，该公司提出理赔的依据，是早在1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（下称国务院132号令）。
原告认为，这个规定并不能作为东航理赔的法律依据，因为《中华人民共和国民用航空法》第128条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”民航法自1996年3月1日起实施至今已近10年时间，“国务院民用航空主管部门”——也就是被告民航总局，迟迟未依法制定相应的规定。
原告认为，民航法对被告的立法授权不仅仅是赋予被告权利，也同时确认了被告负有立法的义务。被告的不作为已经严重影响了包括原告在内的空难罹难者家属以及所有飞机乘客合法权益的实现。
因此，原告请求法院判令被告依法履行民航法第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿责任限额”的规定。
赔偿标准之争
一般来说，空难发生后，罹难者家属获得的经济补偿来自两个方面：其一，保险公司的赔偿。即如果旅客购买了航空意外险，则可根据保单获得保险公司的赔付。当然这完全出于旅客自愿，多买多赔，不买则无。
其二，航空公司的赔偿。因为航空运输是一个高风险性行业，世界各国法律都规定，航空公司必须承当“无过错责任”，只要出现空难，航空公司必须对旅客进行赔偿。但考虑到航空公司是一个商业主体，需要给予一定保护，国际上通行对航空公司的赔偿责任进行限制。目前国际航空运输普遍适用的赔偿限额是1999蒙特利尔公约规定的10万特别提款权（折合成人民币大约100多万），而各国国内航空运输根据其立法的不同，标准不尽一致，如美国、日本等发达国家就没有赔偿限额，根据旅客实际损失进行赔偿，赔偿可能达上百万甚至上千万美元。
顾及一旦发生空难就要面对巨额赔偿，航空公司一般也都会通过购买保险的方式分散风险，这种保险叫“法定责任险”。就是说，航空公司先行支付对旅客的赔偿，然后保险公司再根据法定赔偿责任限额对航空公司予以补偿。
中国的空难赔偿，也分成商业保险赔偿和航空公司赔偿两种。目前这方面的争议主要集中在后者，几乎每发生一起空难，都会掀起一轮舆论热潮。
根据1993年国务院132号令的规定，国内航空运输中，旅客在航空器内或上下航空器过程中死亡或受伤，承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元。
包头空难后一周，东航于2004年11月27日公布对罹难旅客的赔偿办法，首先还是强调了7万元这个基数；接着又称考虑到消费价格总指数变动因素，最后每位罹难乘客的死亡赔偿为14万，加上其他赔偿，总计金额为21.1万。
但遇难者家属并不能满意。其中也包括陈苏阳的家属。
陈苏阳是上市公司上海复旦复华科技股份有限公司（600624，简称复旦复华）的副董事长兼总经理，遇难时刚刚过完56岁生日。
代理律师告诉《财经》，因为陈苏阳是上市公司的老总，包头空难发生之后，东航的一名副总及其他一些工作人员就赶到了复旦复华公司，通报了空难消息，并称陈苏阳的赔付肯定会酌情考虑。
但2004年1月12日，东航赔付小组成员同复旦复华的一名副名以及桂亚宁的代理律师商谈赔偿问题时，始终坚持赔偿标准是国务院的规定和政策，不能突破，并强调“法律是无情的”。谈判最终不欢而散。此后，东航就再也没有主动和陈家联系过。
东航上海保障部党委书记秦亚平告诉《财经》，空难到了赔付阶段，就进入法律程序，除了国务院1993年132号令，东航找不到新的赔付依据。
根据《财经》从东航赔付小组了解到的情况，截至目前，包头空难53名罹难乘客中，还有11家没有赔付，原因都是在赔偿标准上没有达成一致。
行政诉讼先行
既然罹难者家属和航空公司达不成赔偿协议，那自然只能通过司法途径来解决，但代理律师却没有急于把东航告上法庭。因为国务院132号令是一个绕不过去的坎。
这时，1996年实施的《民用航空法》第128条引起了律师的注意：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”
民航法是全国人大常委会通过的法律，且时间晚于1993年的国务院132号令，而二者恰恰又有冲突。根据“上位法优于下位法”以及“新法优于旧法”的基本法律原则，132号令应该被排除适用。
但问题在于，民航法颁布实施以来，所谓“国务院民用航空主管部门”即国家民航总局，从来没有制定出过一个新的标准。这意味着，在关于国内航空赔偿责任方面在法理上其实是处于空白状态。
律师意识到，正是这种法律规定的空白，造成桂亚宁以及众多空难罹难者家属在维护自己合法权益时的困境。于是，桂亚宁及其代理律师决定先打一场行政诉讼，解决赔偿标准不合理的程序问题；下一步再考虑起诉东航，解决实际赔偿多少的实体问题。
“进行这场行政诉讼，肯定要比打民事赔偿官司更加艰难，法院能否受理首先就是一个问题。”代理律师告诉《财经》，“但提起这样一个诉讼，无论对于推动航空赔偿责任立法，还是推动行政法治建设，都是有意义的。”
混乱繁杂的赔偿体制
据《财经》了解，作为此次行政诉讼的被告方，国家民航总局在关于国内航空运输赔偿责任限额问题上，并非外界想像的那样无动于衷。
国家民航总局政策法规司副司长马正告诉《财经》，民航总局在民航法颁布实施后，也意识到了立法问题，而且早在两年以前已经制定出一个新的赔偿责任限额，但报送国务院后，由于诸多内部原因，至今没有出台。
曾任民航总局政策法规司副司长、现任中国民航科学技术研究中心副主任和中国民用航空总局经济运行实验室主任的任超英告诉《财经》，一个法规的出台，除了要综合考虑各方面因素协调各种利益，在程序上也要征询其他各有关部门，包括国务院各部委、各大航空公司、相关保险公司等等各方的意见。
北京市律协航空法专业委员主任高峰律师则指出，据悉，国务院法制办已经着手制定《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将增加到人民币20万元。
但这个规定能否出台，面临着巨大的利益博弈。首先一个问题是：提高了承运人赔偿责任限额，各航空公司能否支持？据记者从国内几大航空法律部门了解，航空公司普遍认为，如果仅仅只是提高赔偿责任限额，航空公司肯定是不能接受——并非航空公司不愿意出钱，关键是在现行法律制度安排下，多出钱并不意味着就省事，甚至可能因此带来更多纠纷。
“立法者应该综合制定一套完善的赔偿处理办法以及标准等，把赔偿的处理真正引入到合理的法律程序之中。”一位航空公司的法律顾问告诉《财经》。
新赔偿责任限额规定出台面临着另一个难题：目前国内的死亡赔偿是“各自为政”，不仅是空难赔偿，海上运输、铁路运输、道路交通事故，包括最近一段时期社会关注的矿难，死亡赔偿差异都很大。如交通部规定港口间海上旅客死亡赔偿额为每人不超过４万元；铁道部规定每名旅客死亡赔偿限额也是４万元；最高法院规定涉外海上人身伤害赔偿最高限额为每人80万元。山西省政府在2004年年末规定，矿主对死亡职工的赔偿标准，每人不得低于20万元。
在目前这样一种混乱的赔偿体制下，航空运输赔偿责任限额到底怎么定，面临很大争议。
争议“余生收入计算法”
鉴于目前混乱的死亡赔偿制度状况，北京市律协航空法专业委员会主任高峰律师认为，目前迫切需要统一国内的各种人身伤害赔偿的计算方法，才可能建立起一个相对公平的标准。否则，即便此次国家制定出新的航空运输赔偿责任限额，仍然不可能彻底解决问题。
高峰告诉《财经》，按国际通行惯例，只要是属于侵权非正常死亡，赔偿的计算方法都是统一的。世界上很多国家都是适用“余生收入计算法”，大约是“死伤者的年收入（现有的和将来可预期增加的）×预期寿命的年数（一般到60岁）－死伤者自己的开销和税款＝实际赔偿损失的数额”。客观上讲，就是谁的身前收入越高，获得的赔偿越多。
但高峰承认，“余生收入计算法”目前在中国还很难被民众接受，因为在中国人的传统观念中，人的生命价值应该是一样的。
“这里需要解决一个理解上的误区，即死亡赔偿不是计算生命的价值，而是作为一种损失赔偿，也就是对活着的人的补偿。”中国民航科学技术研究中心副主任、中国民用航空总局经济运行实验室主任任超英告诉《财经》：“可以设想，如果不发生意外，那每个人对家庭的贡献是不一样的，带来的价值也是不一样的，所以，当一个人死亡后，每个家庭的损失也肯定不一样。‘余生收入计算法’就是在意外发生后，假设回到原初状态，通过给罹难者家属一个合理的损失赔偿，尽量把灾难带来的影响消除到最低。”
事实上，2003年最高人民法院制定的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中，已经开始引入“余生收入计算法”的理念。该司法解释规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。
考虑到中国目前的社会现实，最高法院在制定该司法解释时，把国外按照个人身前实际收入改为按照地区平均收入来计算余生收入，在一定程度上兼顾了社会公平。但由于国内地区经济发展差异，加上现行户籍制度的弊端，其合理性在法学界也是有争议的。
国际公约力促国内立法
就在桂亚宁及其代理律师提起对民航总局行政诉讼的同一周，2005年2月28
日，十届全国人大常委会第十四次会议表决通过了关于批准《统一国际航空运输某些规则的公约》的决定。这意味着，中国在国际航空运输赔偿责任问题上将进一步同国际接轨。
《统一国际航空运输某些规则的公约》即“1999蒙特利尔公约”，是国际民航组织于1999年5月在蒙特利尔召开的航空法国际会议上讨论的多边公约。中国政府也在公约上签了字。但按照立法程序，只有在全国人大批准后才算生效。
蒙特利尔公约创立了一种全新的旅客伤亡责任限制制度——双梯度责任制。这种制度侧重于考虑对旅客的公平利益，并最大限度保证旅客和承运人之间的法律制度平衡。
公约规定，对于不超过10万特别提款权的损害赔偿，不论承运人有无过错，都应当承担赔偿责任，这是第一梯度责任；如果索赔人提出的索赔额超过10万特别提款权，而承运人无法证明其没有过错或证明第三人对该伤亡的发生有过错，那么即使突破10万特别提款权的限额，承运人也应按实际损失进行赔偿，这是第二梯度责任。至于实际损失的计算，公约留给各国法律去处理。
1999年蒙特利尔公约在中国的生效，实际上把两个问题直接推向了前台：一是国内航空运输的赔偿责任和国际航空运输的赔偿责任如何协调以不失公平？如果目前国内运输继续延用7万元人民币的标准，那么和国际运输之间存在巨大差距，显然严重不公平。
另一个问题是，中国法律关于实际损失的计算方法，能否同国际接轨？
长期代理保险公司处理空难理赔问题的高峰律师告诉《财经》，事实上，无论在航空法立法还是实践方面，中国都还有很多地方需要改进。
他认为，在空难的处理中，一个最典型的例子就是中国往往把善后处理同赔偿工作混淆起来。国外空难发生后，基本都是先进行善后处理，一般半年之内不会直接谈赔偿问题，因为在善后阶段，亲人的感情追思及精神抚慰更重要；而且事故原因未弄清之前，赔偿有可能不合理。更为重要的是，善后处理一般有政府参与，而赔偿应该是航空公司同乘客之间的民事协商，这两个阶段应该分开。
在中国，往往空难一发生，政府有关部门为消除影响，很快便要求航空公司制定出赔偿标准。这时善后工作还没处理完，政府部门还在其中发挥作用，罹难者家属难以作为一个平等的民事主体去同航空公司协商，不得不面对行政权力的干扰。
高峰认为，政府部门需转变观念，政府在空难的处理问题上该做什么，不该做什么，需要认真界定；既要改变行政机关在立法保障公平方面的“缺位”，同时也要防止行政权力介入民事事务的“越位”。
桂亚宁及其代理律师选择在3月4日提起诉讼，也引起了参加“两会”的人大代表和政协委员的关注。
来自重庆的全国人大代表韩德云是一名律师，他对《财经》说，民航法颁布实施将近10年，民航总局却迟迟拿不出一个关于国内航空运输赔偿责任限额的规定，这里面的问题值得关注。以这个案例为衍生，很多法律未被落实情况都值得去进行监督，如果能够就此形成一个程序，建立一个制度，那么，对于人大立法权的落实，对于整个法律体系的统一完善将具有重大意义。
记者了解到，不仅是韩德云，来自香港的全国人大代表王英伟，以及全国政协常委徐展堂等，都将分别就此事在“两会”上提交议案和提案。
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