中国核损害责任制度的缺陷及立法设想

摘要 随着核能和平利用的发展，核能的安全性日益引起人们的关注，核损害及其赔偿已经成为无法回避的问题。我国现行核损害责任制度存在重大缺陷，应该尽快建立和完善我国大陆的核损害责任制度。建议：①在民事基本法的层次上，对核损害责任做出全面而具体的规定。②制定核领域的基本法《原子能法》或《核设施法》。③制定《核损害赔偿法》或《核损害责任法》或《核损害赔偿条例》。最后提出我国大陆核损害责任立法的主要内容。

关键词 核能和平利用；核损害民事责任；立法设想

中图分类号 DF992，X197 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2007)03-0116-05

随着核能和平利用的发展，核能的安全性日益引起人们的广泛关注，核损害及其赔偿已经成为无法回避的问题。在核损害责任国际公约的框架下，建立健全国内的核损害责任制度，将有利于保护公众的利益，促进核工业的健康发展以及核能领域的国际合作。人类在和平利用核能时一旦发生核事件或核事故，将会对人体、财产和环境等造成损害。因此，责任人必须对核事故给第三方所造成的损害承担赔偿责任，即核损害民事责任。核责任法就是调整核事故责任者与核事故潜在受害者之间的法律关系，其目的是保障核事故受害者能够及时获得充分合理的赔偿，同时又不妨碍核工业的健康发展。因此，建立和完善我国大陆的核损害责任制度，无疑应当尽快提上议事日程。

1 我国大陆现行核损害责任制度的缺陷

11 原子能法及核损害责任法至今阙如

我国的原子能法及核损害责任法如《原子能法》、《核损害赔偿法/条例》等均一直处于空白状态。我国《民法通则》（1986年4月12日）第一百二十三条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。”第一百二十四条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）（1988年）第154条规定：“从事高度危险作业，没有按有关规定采取必要的安全防护措施，严重威胁他人人身、财产安全的，人民法院应当根据他人的要求，责令作业人消除危险。” 另外，我国的《民用航空法》第一百七十二条规定，该法对地面第三人损害的赔偿责任之规定不适用于核损害。由上可看出，《民法通则》及其实施意见等均未专门或具体规定有关核损害赔偿责任的问题。

我国《放射性污染防治法》（2003年6月28日）第十二条规定：“ 核设施营运单位、核技术利用单位、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用单位，负责本单位放射性污染的防治，接受环境保护行政主管部门和其他有关部门的监督管理，并依法对其造成的放射性污染承担责任。” 第五十九条规定：“ 因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任。” 可见，该法上述有关核损害责任问题的规定十分原则，并不具有实际的可操作性。 国务院发布的《国家核应急预案》（2006年1月）亦未涉及核损害责任问题。

1.2 我国现行的侵权法规定无法解决核事故损害这一特殊问题

从保障社会公众利益和促进我国核电事业的健康发展来看，如果按照我国现行的一般意义上的侵权法规定，将无法解决一旦核事故发生后的若干特殊法律问题，主要表现在以下几个方面：

首先， 我国《民法通则》对侵权民事责任的赔偿范围规定得不够全面和明确，尤其是对环境损害及其修复的赔偿只字未提，只能根据第一百二十四条规定加以推定。

其次，我国《民法通则》对诉讼时效的规定显然不适合核损害赔偿诉讼。因为核损害对人体和生态环境所造成的损害可能要经过数年或数十年后才会逐渐显现出来。第一百三十七条规定的诉讼时效偏短。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）（1988年）第165-168条的规定也不适合核损害赔偿诉讼，且未规定环境损害及其修复赔偿的诉讼时效。

再次，根据我国《民事诉讼法》（1991年4月9日）第29条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”如果核事故受害人众多，分别选择不同的法院管辖，将不利于受害人得到及时、充分、有效的赔偿。当核事故造成跨界损害时，将会导致民事诉讼管辖以及法律适用的冲突问题。

最后，即使我国的实体法和程序法的相关规定可以参照适用，但在极端情况下，巨额的核损害赔偿将超出核电企业自身的责任能力。虽然核设施的经营者、设计者、制造者、建设者等通过保险可降低部分风险，但由于保险行业的特殊性，很可能引起无休止的连环追索诉讼，而且不能确保受害人得到及时、充分、有效的赔偿，影响社会的和谐与稳定［2］。

蔡先凤：中国核损害责任制度的缺陷及立法设想中国人口·资源与环境 2007年 第4期13 国务院《关于处理第三方核责任问题的批复》存在严重不足我国大陆对核责任问题的规定，主要反映在1986年3月29日国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复（以下简称《批复》）之中。该《批复》参照《1960年核能领域第三方责任公约》（简称《巴黎公约》）和《1963年核损害民事责任维也纳公约》（简称《维也纳公约》）的原则来确定我国核损害赔偿责任的原则，体现了当时国际核责任公约的大部分内容，对核设施营运人的唯一责任和绝对责任、赔偿责任人的赔偿限额、免责条件、诉讼时效、诉讼管辖权等都作了规定。但是，《批复》与现行的国际核损害赔偿机制比较，已经无法满足调整核损害责任法律关系、保护受害人权利以及促进核能和平利用和国际核能领域的合作等现实和发展的需要。其严重不足主要表现在以下几个方面：

(1)国务院《批复》属于法规性文件，但仅具有准行政法规的性质。行政法规就是由我国最高国家行政机关国务院依宪法授权制定和变动的，有关行政管理和管理行政事项的规范性法律文件的总称。由此可见，《批复》不属于实质意义上行政法规。

(2)国务院《批复》的规定非常原则，可操作性不强，而且若干重要问题未作规定。《批复》未规定核损害赔偿的强制性责任保险和财政保证的具体形式、财政来源、保证形式以及赔偿顺序等。另外，《批复》未对“核损害”、“核事故/事件”等重要术语进行全面和科学的法律界定，损害范围规定得过于狭窄，只限于人身损害和财产损害，对环境损害、预防措施、恢复措施、合理措施等费用均未予规定。

(3)国务院《批复》确定的赔偿责任限额过低，已不能满足核电发展的现实需要。从有关国际和国内核责任立法实践来看，核损害责任限额呈逐步提高的趋势。一国的核责任限额往往与其经济发展水平相适应。目前，我国的经济发展非常迅速，综合国力进一步提高，1986年的国务院《批复》所确定的核损害责任限额显然偏低。

(4)国务院《批复》未涉及境外的核损害问题，也未规定核材料在运输过程中的责任问题。核物质或核材料的特殊性决定了其运输和贮存的特殊性，核材料的运输往往需跨越范围广大的区域，会存在许多不确定的风险。因此，在核材料在运输过程中，同样必须加强风险管理（risk management）。一旦发生事故，给人员、财产和环境造成了损害，则必须明确和分清责任。

(5)国务院《批复》规定的诉讼时效太短。由于核损害具有很长的潜伏期，现代医学尚无法准确诊断人体遭受核损害后的具体发病时间，需要长期的医学监控；核污染对环境的损害有时也需要较长时期的监测。因此，核损害赔偿诉讼时效应当在适当延长，以更周全地保护所有受害人的健康、财产和环境利益。

(6)国务院《批复》的规定与《产品质量法》的规定存在明显冲突。我国《产品质量法》（2000年7月8日）第七十三条第二款规定：“因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”根据本款规定，因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，应依照其规定。核电站等核设施、核产品的生产具有高度的危险性。按照国际上的通行做法，对因核电站等核设施、核产品造成损害的赔偿责任，与一般的产品责任有所不同。按照不少国家采用的处理核事故责任的国际公约，包括《1960年核能领域第三方责任公约》（简称《巴黎公约》）和《1963年核损害民事责任维也纳公约》（简称《维也纳公约》）的规定、1997年《维也纳公约》和《核损害补充赔偿公约》以及《巴黎公约》和《布鲁塞尔补充公约》2004年修正议定书等规定，因核电站等核设施发生事故造成的核损害的赔偿责任，除公约另有规定外，应由核设施的经营者承担，而不是由核设备、核产品的提供者承担；并且对责任人的赔偿责任规定了最高限额。

我国当时虽然没有参加《维也纳公约》和《巴黎公约》，但国务院《批复》规定的原则与《维也纳公约》规定的基本原则大体相同。鉴于因核设施、核产品造成损害的赔偿责任的复杂性，需要有专门的法律做出规定。在有关的专门法律（如原子能法）尚未制定以前，根据《产品质量法》的授权，可以适用行政法规的特别规定。但是，我国目前还没有规定因核设施、核产品造成损害的赔偿责任的法律或法规。根据《产品质量法》第七十三条第二款规定，法律、行政法规没有特别规定的，则仍应适用《产品质量法》第四章（损害赔偿）关于产品责任的规定，可有关产品责任的规定无论如何也无法适应核事故损害责任的特殊性。这既不符合现行的国际核损害赔偿机制，也不利于促进我国核电事业的发展和我国在核能领域的国际合作。

因此，我国应适应核电事业发展的客观需要，根据国际核损害责任制度的最新发展，建立健全符合我国现实国情的核损害责任制度，进一步促进我国核电事业的发展以及核能和平利用领域的国际合作。全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会应适时制定、通过和颁布更加全面的核责任法律制度。

2 我国大陆核损害责任立法设想

2.1 我国大陆核损害责任立法模式

根据我国大陆的法律制度和核工业发展现状，应该在以下三个法律层次制定和完善我国的核损害责任制度。

（1）在民事基本法的层次上，对核损害责任做出全面而具体的规定。目前，我国正在起草和制定《民法典》，可以将核损害责任纳入侵权责任的范围。但是，目前公开出版的《民法典》建议稿，并未全面涉及核损害责任问题。例如，《中国民法典草案建议稿》第1610条（核设施、核材料致人损害）规定：“核设施的营运及核材料的储存、运送造成他人损害的，由核设施的营运者或者核材料的保有者承担民事责任。但能够证明损害是由受害人的故意造成的除外。［3］”《绿色民法典（草案）》第1599条（高度危险责任）规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、快速传染、放射性、高速运输等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应承担赔偿责任；如果能证明损害是由受害人故意造成的，可以免除此等责任。”第1600条（核责任）第1～3款规定：“国家进行核试验给他人造成损害的，受害人有权要求赔偿其所受的直接损失。核工业事故致人损害的，核设施的所有人应赔偿受害人的全部损害。核损害来自国外的，国家应代表受害人积极向损害来源国要求赔偿，在未赔偿前，国家应代付部分赔偿费用。［4］”《中华人民共和国民法（草案）》第四十三条规定：“核设施中以及为核设施运输的核燃料、核废料及其他核物质，因其放射性、剧毒性、爆炸性或者其他危害性，造成他人损害的，核设施的所有人或者国家授权的经营人应当承担侵权责任，但核设施的所有人或者国家授权的经营人能够证明损害是由于受害人故意造成的，不承担侵权责任。”第四十五条至第四十七条分别规定了易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物致害的民事责任。《〈中国民法典·侵权行为法编〉草案建议稿》第一百一十一条（民用核设施致害）规定：“核设施中以及为核设施运输的核燃料、核废料及其他核物质，因其放射性或放射性并合剧毒性、爆炸性或其他危害性，造成他人损害的，核设施的所有人或国家授权的经营人应当承担民事责任。能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任，但对因受害人死亡或人身伤害所造成的财产损失，应予适当补偿。前款所称的核设施，是指国家有关部门批准，为和平目的而建立的核设施。其他核设施致人损害的，适用本法及其他法律规定的国家赔偿责任。”第一百一十六条（高度危险物致害）、第一百一十七条（运输中的高度危险物致害）、第一百一十八条（占有高度危险物致害）等分别规定了易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物致害的民事责任［5］。

另外，《中国民法典草案建议稿及说明》第一千九百一十八条（民用核设施致害）规定：“民用核设施以及为核设施运输的核燃料、核废料及其他物质，因其放射性或放射性并合剧毒性、爆炸性或其他危害性，造成他人损害的，核设施的所有人或国家授权的经营人应当承担民事责任。能够证明损害是受害人故意造成的，不承担民事责任，但对因受害人死亡或人身伤害所造成的财产损失，应予适当补偿。”第一千九百一十九条（民用核设施）规定：“前款所称的核设施，是指经国家有关部门批准，为和平目的而建立的核设施。其他核设施致人损害的，适用本法及其他法律规定的国家赔偿责任。［6］”

综上所述，仅通过民法的个别条款对核责任加以规范，显然无法实现调整核损害民事责任关系这一重要使命。因此，这种立法设想将可能只停留在应然层面，而无法顺利进入实然层面。

（2）制定核领域的基本法《原子能法》或《核设施法》。《原子能法》或《核设施法》是原子能法律体系的框架性法律，既可以在原子能法中对核损害责任或核损害赔偿做出规定，如德国的《原子能法》或称《原子能和平利用与危险防护法》、美国的《1954年原子能法》、俄罗斯联邦的《原子能利用联邦法》；也可以根据《原子能法》制定《核损害责任法》或《核损害赔偿法》等单行法。例如，我国台湾既有《原子能法》及其施行细则，又有《核子损害赔偿法》及其施行细则；乌克兰分别颁布了《核能利用与辐射防护法》（1995年）和《核损害民事责任及其财政保证法》（2001年）； 有的国家在其核设施法中规定核损害赔偿的内容，如英国《1965年核设施法》。

（3）制定《核损害赔偿法》或《核损害责任法》或《核损害赔偿条例》。根据现行的国际核责任公约，结合我国的核工业及国民经济与社会发展的现状和趋势，在现行的立法体制下，由全国人大常委会制定《核损害赔偿法》或《核损害责任法》，或由国务院制定《核损害赔偿条例》。

虽然各国核损害责任法的名称的具体表述可能有所不同，如日本和韩国称《核损害赔偿法》、法国称《核能领域第三方责任法》、加拿大和瑞典称《核责任法》、罗马尼亚称《核损害民事责任法》等，但其主要内容却大同小异。

2.2 我国大陆核损害责任立法的主要内容

我国大陆核损害责任立法的主要内容应该包括以下几个方面：

2.2.1 立法目的

国际和国内核责任法一般都开宗明义地规定其立法目的。在国际核责任法方面，例如，1997年《核损害补充赔偿公约》第II(2)条规定，该公约的制度适用于缔约方领土内设有用于和平目的的核装置的营运者依据国际和国内法律有责任的核损害。《1997年核损害民事责任维也纳公约》第IB条规定，公约对用于非和平目的的核设施不适用。《布鲁塞尔补充公约》2004年修正议定书第2条也规定，公约的制度适用于为和平目的而利用的核设施的营运人负责的核损害。

在国内核责任法方面，例如，德国《原子能法》第1条（该条于2002年4月22日通过）规定，该法的目的是，有计划地终止利用核能商业发电，保证现行的核电设施运行至退役；保护生命、健康和财产免受核能危害和电离辐射的有害影响，并对核能或电离辐射而引起的损害提供赔偿；防止因核能利用或泄漏对德国内外安全产生的危险；以及履行德国在核能和辐射防护领域的国际义务。俄罗斯联邦的《原子能利用联邦法》首先就规定，该法确立原子能和平利用和防御性利用中所生关系的法律基础和法律原则；在原子能和原子技术利用中，保护人类健康与生命，保护环境，保护财产；促进核科学和核技术的发展；有利于强化原子能安全利用的国际程序。在原子能利用领域的主要法律原则包括……赔偿因辐射而引起的损害；为原子能利用的工厂的工作人员因辐射对其健康产生有害影响及额外风险因素等提供社会和经济补偿；为居住及/或工作在原子能利用的工厂所在地区的公众提供社会保护。

日本《核损害赔偿法》第1条规定，该法的目的是保护核损害受害人，促进核工业的健康发展。法国《核能领域第三方责任法》第2条规定，该法适用于《巴黎公约》下运营民用和军用核设施的任何个人或公私法人团体。韩国《核损害赔偿法》第1条规定，该法的目的是保护受害人，促进核工业的健康发展，对在核反应堆运行过程中而引起的核损害提供赔偿。乌克兰《核损害民事责任及其财政保证法》规定，该法调整核损害民事责任关系，确立因核事件所致核损害的赔偿规则和程序，明确提供民事责任财政保证的方法及其限额。罗马尼亚《核损害民事责任法》第1条规定，该法的目的是规范因核能和平利用所产生的损害赔偿民事责任。我国台湾《核子损害赔偿法》第一条第二款规定，原子能和平用途所发生的核损害赔偿，依该法的规定处理。

综上所述，原子能法或核损害责任法的立法目的主要是保护公众的利益，促进核能的和平利用和核工业的健康发展。根据2004年2月修正的《巴黎公约》和《布鲁塞尔补充公约》、《1997年维也纳公约》、《1997年核损害补充赔偿公约》等国际核责任公约以及有关国家核责任法的相关规定，我国核损害责任立法的目的可以规定为，保护核损害受害人的利益，保护生态环境，促进核能的和平利用和核工业的健康发展。

2.2.2 明确定义核事故与核设施

明确界定核事故与核设施，对于确定核损害责任的范围具有十分重要的意义。核事故与核设施的法律界定，应遵循国际核责任法律文件的相关规定，并尽量与其保持一致。

2.2.3 核损害的定义和范围

我国核损害的定义和范围应与国际核责任公约保持一致，即核损害系指生命丧失或人身伤害；财产的损失或损害；其他经济损失；受损害环境（轻微者除外）的恢复措施费用；因环境损害所引起的经济利益损失；预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失或损害等。

2.2.4 核损害赔偿责任的承担、免除或减轻

营运者对于核损害的发生或扩大，不论有无故意或过失，均应依核损害赔偿法的规定负赔偿责任。营运者以外的人对核损害不负赔偿责任。但营运者对直接由武装冲突、战争、内战或暴动等行为而引起的核事件所导致的核损害不负责任。营运人对核设施本身的核损害或者对在核设施现场使用的或拟使用的与核设施有关的任何财产的核损害，不承担任何责任。营运人对核事件发生时装运核材料的运输工具的核损害，不承担任何责任，除非法律另有规定。如果营运者能够证明核损害全部或部分由受害人的疏忽或故意造成损害的行为或失职所致，可以全部或部分免除营运者对此类核损害受害者的损害赔偿责任。

2.2.5 核损害赔偿责任的最高限额

营运人对于每一核事故所造成的核损害的赔偿责任，其最高赔偿限额为人民币二十亿元但不包括利息和诉讼费用在内。如果营运人因责任保险或财务保证所取得的金额，不足以履行已经确定的核损害赔偿责任时，中华人民共和国政府应在营运人的最高赔偿限额以内补足其差额。国家补足的差额，应由营运人负责偿还。

2.2.6 核损害责任保险和财政保证

核设施营运人应维持足以保证履行核损害赔偿责任限额的责任保险或财务保证，并经国家原子能管理机构核定。

2.2.7 核损害赔偿的追索权

如果核损害是由致害人故意的作为或者不作为所造成的，有关营运人只对该致害人有追索权。核营运人也可以根据书面合同的明确规定向有关人员行使追索权。

2.2.8 核损害赔偿的诉讼管辖权

对于在中华人民共和国境内发生核事故造成核损害而引起的有关第三方核责任的一切诉讼，该核事故发生地的法院具有管辖权。

2.2.9 核损害赔偿的诉讼时效

应规定核损害赔偿特别诉讼时效制度。关于核损害赔偿的诉讼时效，我国可以选择以下两种规定之一：其一，生命丧失或人身伤害的赔偿请求权诉讼时效为三十年，自核事故发生之日起；其他核损害的赔偿请求权诉讼时效为十年，自核事故发生之日起。其二，核损害赔偿请求权，自请求权人知道或者应该知道该损害以及负赔偿义务的营运人之日起的三年内或者自核事故发生之日起的十年内不行使而消灭。如果引起核事故的核材料在核事故发生时已经被盗窃、丢失、丢弃或抛弃，其损害赔偿请求权的消灭时效依前条之规定。但对该核材料所属原核设施营运人请求赔偿时，以不超过自该核材料被盗窃、丢失、丢弃或抛弃之日起二十年为限。

我国在大力发展核电事业的过程中，既要加强核安全管理，也应该考虑到发生核事故与核损害赔偿的可能性（尽管这种可能性极小），尽早做出法律制度上的有效安排。这不仅是我国现行执政党依法治国理念的体现，也是保护公民权利、构建和谐社会、促进经济社会的全面、协调、可持续发展以及国际核能领域合作的客观需要。

(编辑：李 琪)

参考文献(References)

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［6］ 王利明．中国民法典草案建议稿及说明［M］，北京：中国法制出版社，2004：248～249．［Wang Liming. The Suggested Draft of Chinas Civil Code and Explanations ［M］. Beijing: China Legal Publishing House, 2004：248～249.］

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