创新驱动发展的公共政策研究

计划的、侧重于投入的政策[4]。这种公共政策实际上是韩国向创新驱动型经济转型中的公共政策的重要内涵，涵盖了科技创新战略规划、增加R&D投资、制度重构、产业结构调整、人力资源开发等各种不同的公共政策。其中，国家R&D计划的政府行动和投资、科技人力资源（HRST）的培育与利用、作为私人创新发电机的风险投资企业的促进政策，是韩国努力构建创新驱动型经济的关键公共政策。

我国台湾地区已从劳动密集型行业主导的经济转向资本密集型和技术密集型产业主导的经济，台湾地区经济迅速发展成为知识经济，创新成为驱动经济发展的重要动力。台湾地区98%的企业是中小企业（SMEs），SMEs在台湾地区经济中占主导地位，创新工作更集中在工序创新，而不是集中在产品创新，因为工艺创新发展通常比产品创新发展需要更少的时间。由于众多SMEs缺乏规模经济不适合创新活动，台湾当局因此扮演岛上R&D活动的主要发起人的角色[5]。台湾当局支持创新的公共政策主要分为三种不同类型：旨在鼓励R&D工作供给的政策，旨在增加R&D工作需求的政策，旨在创造社会从事R&D工作有利环境的政策[6]。

本文的组织如下：第二部分对韩国创新驱动型经济的关键公共政策做简要介绍，第三部分在介绍我国台湾地区负责创新驱动发展机构安排的基础上，简要介绍台湾地区促进创新驱动型经济的公共政策，最后一部分是本文的结论及其对我们的相关启示。

二、韩国创新驱动发展的公共政策

1. 科技创新规划与投资政策

韩国的管理部门强调全球化和知识经济背景下作为国家竞争力的核心来源的科技创新的重要性，并通过制定科技创新发展规划、促进基础研究以及制定R&D计划等不同方式促进创新驱动型经济的发展[4]。

自20世纪90年代末期以来，韩国政府制定了国家科技创新发展规划，以此促进全国的科技创新。1998年韩国政府推出了科技创新五年规划（1998—2002）（FPIST），其目标是将韩国的R&D能力提高到七国集团国家的水平。该规划特别强调扩大公共R&D投资和促进基础R&D。1999年韩国政府颁布2025年科技发展远景规划，该规划包括三个时间框架：第一个时间框架及其目标在2001年韩国政府制定的国家科技主题规划（2002—2006）（NSTPP）中做了详细阐述，该规划是FPIST的后续规划。2025年科技发展远景规划的第二个时间框架（2007—2015）的目标是，作为亚太地区主要的R&D促进国脱颖而出，积极参与科学研究并创造有利于促进R&D的新氛围。第三个时间框架（2016—2025）的目标是，在亚太地区确保与7国集团国家媲美的科技竞争力。

来自学术界和工业界1400多位专家参与制定的NSTPP的主要任务是，国家战略性科技发展（即未来技术、传统工业部门的新技术、公共福利技术）以及国家R&D能力的加强。在该规划中，政府选定未来技术的6个领域77个任务导向的R&D项目。其中国家战略性技术领域（即6Ts）是：信息技术（IT）、生物技术（BT）、纳米技术（NT）、空间技术（ST）、环境技术（ET）和文化技术（CT）。该计划通过绘制技术路线图加强对77个R&D项目的有效管理，以便促进这些项目之间的协同效应。

为了促进基础研究，韩国政府从1998年开始大幅度增加基础研究基金，随着越来越多的预算投向基础研究，政府进一步扩大对开发通用或上游技术的任务导向的研究计划的资金支持政策，尤其是大学任务导向的研究项目，据此培育重要的卓越中心（COEs），比如科学研究中心（SRCs）、工程研究中心（ERCs）和区域研究中心（RRCs）等。2000年韩国颁布基础科学研究促进法（The Basic Science Research Promotion Act），进一步加强政府对基础研究活动的支持。

根据技术开发促进法（The Technology Development Promotion Act），韩国科技部发起的国家R&D计划于1982年开始。1992年，韩国开始设计并发起政府和行业提供资金的大规模R&D计划即高度发达国家计划（HANP），这是韩国政府的部间计划，直到2001年该计划才完成，其目标是韩国在科技（S&T）方面自力更生。该计划包括产品技术开发（即农业化学品、综合业务数字网、高清电视、专用集成电路、生物医药、微电机、下一代车辆和高速铁路）和基本技术开发（即半导体、制造系统、生物材料、环境和能源、超导体和人类工程学）。1997年，韩国政府开始创造性研究行动（The Creative Research Initiative，CRI），这标志着韩国科技发展“从模仿到创新”的政策转变。根据该行动方案，政府对基于创造性和原创性的科学研究领域提供各种资助。1999年，韩国政府推出了21世纪前沿R&D计划（The 21st Century Frontier R&D program），其战略美景是发展和保证在信息技术、生物工程、纳米技术和新材料这些战略性领域的尖端科学技术。这个计划的突出特征是，科技部在可见、清晰的、量化评价标准基础上，每三年评估各个项目，同时给予项目经理更多的自主权管理这些项目和分配资源。1999年，韩国科技部推出国家研究实验室计划（NRL program），旨在培育核心科学技术领域的卓越研究中心。2001年，韩国政府实施五年综合区域科技推广计划（Comprehensive Regional Science and Technology Promotion plan）。该计划包括各种计划以开发战略性技术，在本省创建区域创新标杆，建立区域科技信息网络，扩大科学导向的文化以及提高地方政府的R&D预算。在某些战略性技术领域，比如BT、NT和航天航空，政府发起并支持特殊的研究发展计划。此外，韩国科技部已开发国家R&D计划管理系统，以避免重复国家R&D项目，提高R&D投资效果，促进R&D成果的商业化。

2. 科技人力资源（HRST）发展政策

韩国政府通过有关HRST的各种计划加强HRST发展以及有效利用HRST。韩国政府一直努力发展对国家创新起着至关重要作用的高素质人力资源。例如，第一，韩国政府制定21世纪前沿计划（The 21st Century Frontier Project），通过其R&D计划来培养一大批科技人员。第二，韩国政府通过教育改革来培养适合向知识经济转型的HRST。例如，1999年，韩国教育部实施了韩国大脑21计划（The Brain Korea 21 project）来提高大学的教育质量。1998年，教育部出台海外博士后计划以便将新的博士研究人员派遣到外国高等学校。第三，韩国政府以强化方式给天才儿童提供早期科学教育。例如，1998年，韩国在全国15所大学成立了被称之为天才儿童科学教育中心（SECTCs）的特殊教育计划。根据2002年3月生效的天才儿童教育促进法（The Education Promotion of Gifted Children Act），SECTCs将要成为那些大学的常规教育计划。第四，韩国政府成立部际委员会来讨论HRST发展的战略政策。例如，2000年，国家人力资源发展委员会（The National Human Resource Development Board）成立，其战略计划被称为国家人力资源开发原则计划（NHRDPP），其主要政策任务是国家战略技术领域（6Ts）的HRST的发展，以及对天才儿童早期科学教育的强化。

韩国政府出台各种措施促进来自高等教育计划的HRST毕业生的就业和利用。这些措施包括：第一，政府对接受实习生的研究机构提供补贴的研究实习生计划（Research Internship Program）。第二，政府对介绍研究实习生的工业公司进行资助的工业技术援助计划（The Industry Technology Assistance Program）。第三，政府为年轻男性研究者提供机会以利用他们在风险投资公司或研究机构中的科学知识，从而不用服兵役的军事服务豁免计划（The Military Service Exemption Program）。此外，韩国政府也采取措施扩大利用适合国家R&D计划的高素质外国HRST。例如，1994年，韩国政府推出促进外国科学家新科学知识和技术转让的脑池计划（The Brain Pool Program）。1999年，韩国政府推出海外HRST有效参与和利用的海外科学家工程师网络（KOSEN）和海外科技信息网络（OSTIN）。2001年，政府实施方便外国科学家进入韩国并促进其参与国家R&D计划的科学卡片计划（The Science Card Program）[4]。

3. 风投企业发展政策

近年来，韩国政府设计和实施各种政策推动风险投资企业，建立金融基础设施并对它们加以激励，试图将风险投资企业培育成为技术商业化的新私人创新发电机[4]。韩国政府针对国家创新系统过度依赖大型企业集团的弊端，采取政策措施培育能够开发和商业化高附加值技术的风投企业。这些措施包括：第一，1997年，韩国政府颁布促进风投企业特殊措施法（The Act on Special Measures for the Promotion of Venture Businesses），目标是促进风险初创企业并将现有的中小企业转变为高技术企业。之后，中小企业技术支持计划（The Technology-Support Program for SMEs）鼓励公共R&D机构和政府资助的研究机构（GRIs）制定和实施对风投企业的技术支持计划。第二，2000年，韩国成立韩国技术转移中心（KTTC），以便于技术的商业化和转让。为了促进风投企业的产生和技术的商业化，韩国政府也鼓励受过高等教育的HRST流入到高科技风投公司，促进学院和公共机构内部风投企业孵化器中心的建立[7]。

韩国政府采取措施促进风险资本的增长。1998年，韩国政府修改金融信贷法（The Credit Financing Law），以扩大对高技术风投企业的技术贷款服务。2000年，韩国风险投资基金（The Korea Venture Fund）成立，作为中小企业管理局的公共基金主要招揽外国投资者。为了使风投企业更容易获得资本金，韩国政府加强韩国技术信用担保基金（KOTEC） 的作用，为预期的高技术风投企业提供技术贷款的信贷担保。此外，通过将新技术引入技术市场并促进技术的商业化，KOTEC技术评估中心（the Technology Assessment Centre of the KOTEC）充当中间人，以促进研究机构和风投企业间的技术转移。1996年，韩国SMEs和风投企业股票市场改名为韩国证券经纪人自动报价（KOSDAQ）。1999年，韩国财政经济部 （MFE）宣布KOSDAQ的特殊复兴计划（Special Revitalisation Program），其主要政策行动包括：减弱IPO在KOSDAQ市场上的刚性要求、加强在KOSDAQ注册的公司的税收激励、劝说高技术SMEs和风投企业在KOSDAQ注册、改进IPOs直接融资的程序[4]。

三、我国台湾地区创新驱动发展的公共政策

1. 台湾负责创新驱动发展政策的机构安排

尽管台湾没有全面负责制定和管理创新政策和活动的行政组织，但是各种政策在不同级别的行政机构中制定。主要的机构包括：第一，科技顾问组，该机构隶属于行政院，由高级政府官员和科技界的著名成员构成。该小组定期会晤以确定台湾研究工作的总体方向。第二，机构间委员会，该委员会由台湾当局各部负责人组成，负责协调这些不同的政府部门内进行的研究活动。第三，“科学委员会”（The National Science Council），该委员会在负责R&D工作的许多行政机构中是最重要的，它全面负责各大学和研究结构日常开展的基础研究和应用研究实际工作的分配和监督。第四，直接对总统办公室负责的是中央研究院（Academia Sinica），这是台湾地区基础研究的最高机构。

台湾地区R&D基础研究工作主要是由中央研究院、“国家科学委员会”和各个大学进行，而应用研究任务、技术开发和新技术的商业化则由各种工业技术研究机构负责，比如台湾地区的工业技术研究院（ITRI）和民营企业的研究机构（图1）。台湾地区负责创新政策的机构主要是“科学委员会”和经济部。由于台湾地区有众多机构参与各类研究工作，所以台湾地区利用合作研究、人员培训、技术援助和提供研究信息等各种工具，对行政机构的R&D活动进行沟通和协调。由于台湾是一个小岛和大量参与国际贸易，所以国际知识传播是台湾地区创新的一个重要来源。台湾地区的学术研究和应用研究机构与国外研究机构有密切联系。它们利用各种工具完成国际知识传播的目标，比如技术进口、合作研究、外国投资和战略联盟。经济部向私有企业提供资金开展R&D工作或与海外大学或其他类型的研究机构进行联合研究。“科学委员会”是向高校进行的基础和应用研究工作提供财政支持的最重要的组织之一。台湾地区工业部门新技术的提供是通过内部R&D、来自台湾地区和国外各种研究机构的技术转让，以及通过来自海外公司的外商直接投资（FDI）[5]。

2. 台湾地区创新驱动发展的主要公共政策

台湾地区创新驱动发展的公共政策包括三个方面，即供给、需求和创造有利于创新环境的政策。供应方面的公共政策有财政援助计划，比如补贴、贷款和风险投资计划；人力资源援助计划，比如正规教育计划和职业培训计划；技术援助计划，比如由工业局或由行政运营机构提供的技术援助。需求方面的公共政策是合同研究和政府采购计划，在这样的计划下，“科学委员会”或行政机构与大学或不同研究机构的研究者签订合同，以收集、分析甚至对各种公共政策问题提出建议。通过这些计划，公共政策制定者能够获得各种公共政策问题的最新信息，因而能够制定基于可靠信息做出的公众政策。为了创建R&D工作的有利环境，政府制定了各种税收激励、专利和知识产权、科学工业园区、孵化中心、开放实验室和工业自动化计划，它们都是由不同的政府机构实施（图2）[5]。

在所有这些计划中，对台湾地区产业结构升级和经济发展做出重大贡献的是税收激励、工业技术研究院（ITRI）以及创新孵化器。1991年，为了鼓励私人公司进行R&D工作，废除了旧的鼓励投资法（SEI），颁布新的产业升级条例（SUI）。SUI的三个条款对于促进和鼓励台湾的R&D工作起着重要作用：第6款对制造商进行R&D工作、引进自动生产程序以及培训R&D人员等提供税收抵免；第8-1款对于高技术产业或风险投资企业的股东给予五年的免税期或减免税款；第15款放松留存收益的限制。

就预算和研究人员而言，ITRI是台湾资助的最大研究机构。ITRI现在有七个实验室、两个中心和6000名研究和行政人员。其主要任务是进行立即适用型技术的应用研究工作，然后将这些技术转移到私有企业中。ITRI也为SMEs提供有利于其生产技术升级的技术支持和服务。ITRI更重要的任务是全面负责大多数台湾资助的“国家科学技术专案”（ NSTPs）。NSTPs的主要目标是：促进有利于高新技术产业发展的关键新技术和部件的发展、促进传统产业的升级（通过现代化和自动化）、建立有利于工业发展的基本工业基础设施、促进资源的有效利用、解决整个行业面临的共同问题 （例如污染防治、工业安全等）。

自1996年以来，经济部（MoEA）下的中小企业处（SMEA）全面负责推动创新孵化器的发展，总目标是提高SMEs的创新能力。MoEA为其提供办公设备、研究人员和其他费用等补贴。台湾当局促进创新孵化器的主要目标是：提高SMEs的创新能力、担当企业和学术机构R&D活动间的桥梁作用、将来自学术研究机构的研究结果转移到需要立即实施这些研究结果的企业中、当地企业开发新技术和新产品的一个主要来源[5]。

四、结论与政策含意

“在未来，表现最好的经济体将是那些政府最有效地帮助开发和管理创新知识资产的经济体”[8]。政府参与开发和管理这些知识资产应当到什么程度？当认识到创新的重要性后，许多政府重新修订其创新驱动发展政策。美国政府已经修订了其创新驱动发展政策，从大量科技供应导向的创新驱动发展政策转向需求导向或技术用户导向的创新驱动发展政策。换句话说，政府不再将基础研究和创新看作是公共物品，将商业创新的技术选择和时间选择留给市场的力量，而政府正在充当更积极的角色。为了加速创新活动，加拿大、以色列、新加坡和韩国的政府，通过使政府更直接参与R&D，都重新设计了他们的创新驱动发展政策[5]。

韩国政府促进创新驱动发展的政策努力取得了引人注目的成就。尽管韩国政府在促进韩国创新驱动发展中的作用是重要的，但是其过度参与可能削弱市场机制激发的私人主体的创新主动性，加深他们对政府政策的依赖。政府促进创新的公共政策主要集中在投入要素，忽视了公共政策的流程管理改进，忽视了如何解决限制国家创新系统的“过程”方面的问题，比如创新主体间系统性联系和相互作用较为薄弱的问题。在提高现有HRST的利用方面，韩国的公共政策没有解决HRST流动性低的问题。政府主导的创业促进政策不仅导致风投企业和有关机构的扩散 （如孵化器、资本金和技术市场中介），而且还产生了意想不到的问题。政府的优惠补贴和KOSDAQ的急剧增长，引起道德风险和风投企业中创业精神的损失，因为许多风投企业对股票价值的投机策略比技术的商业化更感兴趣。韩国创新驱动发展的公共政策中存在的这些问题，是我国创新驱动发展公共政策制定需要加以解决的重要问题[4]。

针对台湾经济由中小企业控制的特点，台湾当局在R&D中扮演更加积极的角色，建立了较为完善的创新驱动发展系统和结构，从而从组织上保证了台湾创新驱动政策的实施，有利于促进台湾地区创新驱动型经济的发展。SUI对台湾地区R&D以及产业结构升级和经济发展提供了激励利益、经济利益和税收利益。ITRI通过开发新技术和新产品，成功地将这些新技术开发转移到私营行业。台湾地区的创新孵化器已成为个人或企业培育新产品、新商业模式和新技术或促进公司技术升级提供必需的设施和支持的重要场所。但是，台湾地区创新孵化器体系主要吸引大企业的高技术公司，这与中小企业管理处（SMEA）的总要求相冲突。尽管孵化器的数量快速增加，但是并没有相应地改善与这些孵化器相关的企业的产品质量。台湾地区创新驱动发展公共政策的这些成功做法与存在问题，值得我们在制定创新驱动发展的公共政策时加以借鉴。

参考文献

[1]OECD.Korea and the Knowledge-based Economy： Making the Transition[M]. Word Bank， 2000.

[2]Amsden， A. Asias Next Giant： South Korea and Late Industrialisation[M]. New York： Oxford University Press，1989.

[3]Oh， I. and Park， H. Shooting at a moving target： four theoretical problems in explaining the dynamics of the Chaebol[J]. Asia Pacific Business Review， 2001，7：44-69.

[4]Lee， B. H. and Kwun S. K. Public policy toward the innovation-driven economy in Korea[J]. International Journal of Entrepreneurship and Innovation Management， 2003（3）： 267-281.

[5]Lee， J. S. and Wang， J. C. Public policies for the promotion of an innovation-driven economy in Taiwan[J]. International Journal of Entrepreneurship and Innovation Management， 2003（3）： 227-248.

[6]Cho， H.， Huh， H.， Chung， S. and Lee， J. Changes in Corporate R&D after the Financial Crisis： Practices and Policy Suggestions[R]. STEPI， 2001.

[7]Rothwell， R. and Zegveld， W. Industrial Innovation and public policy[M]. London： Frances Pinter Ltd， 1981.

[8]Vonortas， N. S. and Tolnay， A. Towards the knowledge-based economy[C]. in M. P. Feldman and A. N. Link（Eds.） Innovation Policy in the Knowledge-based Economy， Kluwer Academic Pulishers， 2001.（责任编辑、校对：臧莉娟）

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