一、县级农村义务教育财务行政问题分析
教育经费投入不足是发展中国家在教育财政上普遍存在的问题，它给各国教育的持续发展造成了很大困扰，也容易引发出一系列的相关问题。因此，各国纷纷试图通过建立和完善积极的教育经费政策来保障教育经费的持续投入和合理分配，并且努力尝试将问题控制在最小范围内。在我国，经济水平的限制决定了教育经费投入的先天性不足，加之制度设计上的不成熟，体现在具体的教育财务行政活动中产生了诸多问题。其中对以国家财政拨款为主的县一级农村义务教育所带来的影响尤甚。
据统计，1999年，我国义务教育经费总量中，中央和省级政府的投入两者相加还不到3％，97％的义务教育经费是由县、乡筹措和农民集资摊派来负担的。而分税制改革取消了作为农村义务教育重要收入来源的农村教育费附加，更是给县级教育财政造成了巨大的资金缺口。中央和地方财政收入的格局发生了变化，从比例上来看，中央财政占了全国财政收入的60％，而县乡财政收入则占全国财政收入的20％。将以上两组数据加以对比，不难看出，占全国财政收入20％的县乡财政要担负起全国97％的义务教育经费，十分令人担忧。从近几年的普遍反应来看，大部分的县级财政在义务教育经费投入上都明显感受到了压力，尤其对于那些财政补贴县(包括贫困县)而言更是负重不堪。虽然税费改革和新的办学体制强调了中央政府、省级政府以及县级政府的责任，并逐年加强了中央政府、省级政府对于农村义务教育转移支付的力度，但是由于相关部门对于这几者的权力和责任至今还没来得及作出明确的划分，在具体教育财务行政活动过程中表现出了责任人的模糊和缺失现象，这直接导致了在很多时候和很多方面无人愿意主动为县级义务教育埋单的尴尬境地，致使县级义务教育经费难以根本落实到位，问题重重。根据当前我国县级农村义务教育财务行政所体现出的各级政府承担义务教育经费比例责任及其权力博弈的特点，笔者认为较适宜于用博弈理论(Game Theory)的观点来解释现有县级农村义务教育财务行政的问题，具体分析如下：
假如把中央与地方、地方与地方以及与县级教育财务行政相关的部门与部门看作参与博弈行为的主体，我们会发现在“以县为主”的我国县级教育行政系统的外部，国家实行分税制的税收体制，控制了地方财政的收入，而在对地方财政的管理上却实行了分权型的财政管理体制，地方政府对于本县范围内的财政经费的使用和管理有着很大的自由裁量权，于是在分税制的税收体制和分权型的财政管理体制之间形成了中央政府、省一级政府和地方政府权力博弈的空间。就目前而言，在这个空间里有关行为主体所承担义务教育经费的权力和责任的划分尚不够具体，相关制度仍欠完善，且缺乏有效的协调和监督机制。根据公共选择理论“经济理性”的观点，在这一空间，中央政府和省一级政府试图通过税收的杠杆和转移支付的控制来宏观调控地方的行为。然而，在没有找到一整套完善的制度和形成有效的协调和监督机制之前，中央政府和省一级政府难以保证各项资金投入的足额和到位，而地方政府为补财政不足则会试图通过所占有的财政管理权来谋求自身的利益。虽然在税收体制上县级教育行政仍要受中央的控制，但是这不影响它在本县范围内成为一个独立的“王国”，县级政府及教育行政部门对于本县范围内的教育财务具有自由掌控和分配的权威。这便使其极其容易产生“寻租(rentseeking)”行为，在县级教育经费的筹措、分配和使用上则具体表现为挤占、挪用和乱收费等一系列现象的滋生和蔓延。至此，我们可以看出决定当前我国县级义务教育财务行政发展态势的各方力量间的博弈结果有着将其带人对博弈各方都不利的“囚徒困境”的危险。
笔者认为，这样来解释农村义务教育财务行政问题及其本质是讲得通的，相对于一般现象层面的解释而言，它至少包含了三点好处。第一，它能够统摄有关农村义务教育财务行政研究中的诸多核心概念，将县级农村义务教育财务行政的现状及其问题都纳入到这一框架里来进行分析，各概念间的逻辑关系清晰、言之成理，有利于帮助我们看清问题的本质和制定相应的对策；第二，它能够借以说明县级教育财务行政问题的本质原因是中央政府、省一级政府和地方政府及其各部门间有关权与利的竞争，要解决好现有问题的关键是要处理好这几者间的关系，即要求协调好各方面的权利分配关系；第三，它对于我们根据博弈行为的特点及其发展规律来对农村义务教育财务行政发展的走势作出进一步的判断会有所帮助。
二、县级农村义务教育财务行政改革的基本思路
基于以上分析，结合教育行政学研究相关理论，笔者建议，要想解决现有县级农村义务教育财务行政中所存在的诸多问题，宜从以下两大方面来寻求突破，内容涉及体制层面的改革和机制层面的改革。
第一，进一步深化“以县为主”的农村义务教育财政体制改革。
要求中央政府以及省级政府应尽快承担起应该承担的责任，具体责任的划分均应通过立法的形式加以确定。在责任划分的层次上应包括中央与地方各级政府对于义务教育财政事权与支出的划分，政府间’收入用于教育投资比例的划分，各级的财政责任等，均应作出明确界定。通过各级政府间关系的法制化以强化游戏规则约束，加强政府间的合作，减少各方博弈的筹码，使政府间的博弈摆脱“囚徒困境”，步人良性轨道，最终达到“双赢”乃至“多赢”的财政格局。在具体的操作过程中，应结合我国当前实行分税制改革后国家财政收入高于地方的现状，并根据各县财政收入的实际情况加以区分。对此，有学者建议：改革当前“一刀切”的“以县为主”的义务教育经费供给体制，逐步由中央和省级政府承担农村义务教育的投入，并根据各省、各县的财政实力，把全国2000多个县区，分为“以县为主”县、“以省为主”县和“以国家为主”县3种类型，并就此加以区别对待。笔者认为这种建议是有一定道理的，是对农村义务教育投资“以县为主”的财政体制所作的进一步诠释，具有较强的针对性和变通性，有利于缓释当前我国县级教育财政所面临的整体压力和摆脱责任人模糊、缺失的状态，以确保县级教育经费的正常供应和维护教育的公平。当然，要对全国2000多个县进行细分是一个需要长期研究和论证的过程，将会涉及政治、经济、文化、教育等诸多领域方方面面的问题。依据发达国家政策制定过程的经验，建议应由中央政府出面组织成立专门研究小组，委托各个相关学科的专家、学者展开深入的调查和研究，形成书面的调查报告，并最先选择在有条件的省县进行试点，最后根据试点所反映的情况对方案细节进行调整并逐步在全国范围内推广。
第二，进一步探索和完善县级教育财务行政在各级政府和各个部门间运作的有效机制。
县级教育财务行政机制是协调县级教育财务行政各个部分之间相互关系的一种运作方式。在教育财务行政体
制和教育财务行政活动之间教育财务行政机制所起的是中介和桥梁的作用，教育财务行政体制对教育财务行政活动发生作用是通过教育财务行政机制而进行的，可以说体制是选择相应机制的依据，而相应机制的选择则是实现和发挥体制功能的关键。因此，要想深化“以县为主”的农村义务教育财政体制改革，必须和相应机制的改革配套而行。县级教育财务行政机制按其作用的对象划分可分为协调中央和省级政府以及县级政府之间教育财务行政关系的机制、协调本县教育财务行政相关部门之间教育财务行政关系的机制和协调本县教育系统内部(包括教育行政部门和各级各类学校)财务行政关系的机制；按其功能划分则可分为动力机制、调节机制和监督机制；笔者认为，当前县级教育财务行政机制改革应主要围绕明确和建立科学的县级教育财务行政的动力机制、调节机制和监督机制三方面内容展开。
1.明确县级教育财务行政动力机制。
动力机制是体制得以运行的动力，根据系统论的观点，任何一种组织系统的设计都必须有一种推动系统运行的动力源，否则整个系统将成为死结构，会变得无法调整和更新。通过对县级教育财务行政现状的观察和分析，结合历史的经验，笔者认为县级教育财务行政得以运行的动力机制应该是以县级教育财务行政系统的存在能够为各地区的公共教育提供充足的经费，在义务教育上则应具体表现为免费的性质，以保证各项教育活动的顺利开展，并且使本地区的每一个公民都能够得益于此，有着平等的接受良好教育的机会为最高目标。参照前面部分所分析的县级义务教育教育财务行政的现状及问题，笔者认为当前县级财务行政的动力机制来源不够明确，各级政府及其相关部门具有多重利益驱动的特征，因而也就难免在具体的财务行政活动过程中体现出了多方利益竞争下“非合作博弈”的特点，从而导致了体制运作整体成本的上升；造成了不必要的利益损耗。那么怎样才能够保持县级教育财务行政活动过程中具有明确而稳定的动力机制，并且一如既往地加以贯彻呢?笔者认为，需要在科学的县级教育财务行政调节机制和严格的县级教育财务行政监督机制的紧密配合下才能完成。
2．建立科学的县级教育财务行政调节机制。
有了明确的为县级教育财务行政活动不断提供动力的动力系统机制之后，还需要对动力系统中各个要素的运动方向进行调节，以使得整个县级教育财务行政系统得以正常、和谐地运行。所谓县级教育财务行政调节机制便是指对县级教育财务行政系统中的各种资源在实现各自的目标任务时加以统一和调节，使他们配合得当，从而发挥各自最大功效且形成合力的——种管理方式。从我们对县级农村义务教育财务行政体制改革的制度设计上来看，县级教育财务行政调节机制应该是建立在依法行政的基础之上，通过中央政府和地方政府及其相关部门承担农村义务教育经费权责的合理分配，做到权责相符，各安其职、各司其事，这样才会有利于共同调动中央和地方政府及其相关部门在行使教育财务行政过程中的积极性，相互协作，从而改变其现有的以“非合作博弈”为特征的状况，引导其向“合作博弈”转变，最终令结果趋于“帕累托最优”的理想状态。
3．健全和完善县级教育财务行政监督机制。
所谓县级教育财务行政监督机制，指的是享有监督权的主体依法对县级教育财务行政的管理者以及县级教育行政的运行进行监督检查、惩戒和制约的行为方式。县级教育财务行政监督机制是县级教育财务行政健康运行的保证，根据行政学。的观点，监督机制可包括自律机制和他律机制。县级教育财务行政自律机制是指县级教育财务行政系统内部的自我监督机制；而他律机制则指的是权力机关、司法机关、社会舆论机构和人民群众对县级教育财务行政行为实施监督的外部监控机制。相对而言，在我国，他律机制作用更重要、更有效。体制转轨的顺利进行迫切需要抓紧制定有关政府行为监督的法律和法规，使政府的行为更有效、更规范，在社会主义市场经济体系中发挥主导作用。因此，根据当前我国县级义务教育财务行政活动过程中所存在的诸多如中央和地方政府难以保证教育经费足额投入以及在教育经费使用和管理过程中的挤占、挪用、滞留等问题，要求中央和地方各级政府及教育行政部门应尽快建立相应的监督检查机制和责任追究机制，并严格地按照财务行政制度的规定来执行，对于违反规定的部门、领导或相干人员应坚决依法予以追究责任并作严肃处理。
三、《义务教育法(修订草案)》出台对于县级农村义务教育财务行政改革的指导意义分析
可以看出，提请全国人大常委会审议的《义务教育法(修订草案)》在对于农村义务教育经费的规定方面作了重要的努力，表明了农村义务教育经费保障制度得到了进一步地完善，笔者将其综合概括如下：
第一，进一步明确了各级政府承担义务教育经费责任。
要求制定适应义务教育基本需求的有关经费标准，规定农村义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省级政府负责统筹落实，并且逐步规范财政转移支付制度。在经费投入方面应向农村学校和城市薄弱学校倾斜。
第二，对义务教育经费保障提出了明确目标。
规定各级政府应当将义务教育经费纳入财政预算，按照标准拨付经费；应当确保义务教育经费“三增长”，并在此基础上规定对在公办学校接受义务教育的适龄儿童、少年，不得收取学费，并逐步免收杂费。
第三，进一步规范了义务教育经费的使用和管理。
规定在财政预算中将义务教育经费单列；义务教育经费：严格按照，预算规定用于义务教育，政府预决算以及学校收支情况应当向社会公布；有关部门应当加强对义务教育经费使用情况的监督，审计机关应当将审计结果向社会公布。
根据本文第一部分的分析及其结论，笔者认为，以上3个要点的规定都试图在明确各级政府及其相关部门承担义务教育经费的权责上下工夫，其规定涉及了体制改革和机制改革的各方面，尤其是对于农村义务教育经费投入责任人由原来的“以县为主”上移到省级政府负责统筹落实的规定上具有开创性的意义，符合了事权和财权相符的原则，也牢牢地抓住了现有农村义务教育财政问题的本质，为问题的解决提供了有力的法理依据。
对于义务教育经费的筹措、分配和使用各个环节的活动以立法的形式加以具体规范的好处，是可以让义务教育经费活动有法可依，缩小了在法律规范缺失状态下各方力量博弈的空间。但由于法律制定的过程也即是各方力量博弈协调的过程，其中必然难以做到真正意义上的“价值无涉”，也就难免要考虑到平衡各方的利益，同时也是出于法律一旦确定以后的权威性和稳定性，即具体表现为短期内的不可调整性。因此，我们不可能要求其能够达到概括并解决当前有关义务教育经费管理所有问题的理想状态。为此，国内有学者对于本次提请审议的《义务教育法(修订草案)》做原则上肯定的同时也表现出了一些遗憾，主要集中在有关条款从“不得收取学费、杂费”到改为“逐步免收杂费”的微妙变化和“没有对国家财政义务教育经费占CNP的比例作出硬性的规定”两点之上。这不禁让我们再次看到了各方利益在此达成的妥协。
可以说，对于国家办免费义务教育的探索我们还处于尝试阶段，相关政策法规的建设尚为稚嫩，出于制度理想化的设计和维护绝对教育公平的考虑，对于法律给我们所留下的空间，从中央到地方各级政府必然会要求一系列具体实施细则的跟进以弥补制度的空隙。笔者认为，可以尝试结合本文第二部分所提出的有关县级农村义务教育财务行政改革的思路，分别从体制层面和机制的层面来深入展开研究并制定。笔者深信，通过各级政府的共同努力，一套健全和完善的农村义务教育财务行政法规体系最终会必然形成。
(栏目主持人 李相梅)
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