为推动民间借贷的规范和提升，发挥民间资金的积极作用，破解经济金融运行中“两多两难”难题，根据《政协xx市委员会2012年工作要点》的安排部署，2月下旬，市政协组成专题调研组，由副主席徐扬牵头，经济界别、工商联界别联合互动，就发挥民间资金积极作用、促进金融综合改革进程课题开展了为期3个月的调查研究。调研实地视察了小额贷款公司、担保公司、村镇银行等有关机构的运作情况，深入调查了中小企业融资、金融服务、民间非法金融处置等有关情况，召开了金融机构、民间融资中介、金融管理部门等各个层面的座谈会，就有关问题进行了广泛的交流探讨。现将调研情况报告如下：
一、我市民间借贷的基本情况
民间借贷主要指游离于官方正规金融机构之外的，发生在非金融机构的社会个人、企业及其他经济主体之间的以货币资金为标准的价值让渡及本息偿付的信用活动。客观的说，民间借贷利用其灵活高效的运作特点，弥补了商业银行信贷服务的空白点，一定程度上解决了部分社会融资需求，特别是缓解了一些中小企业和“三农”的资金困难，在促进我市地方经济发展方面发挥了积极的作用。
由于市金融办、人行和银监办均未建立民间借贷信息采集机制，没有进行定期的数据监测，因此我市民间借贷总量、利率水平、资金流向等受可得性的限制，没有官方统计数据，本文中有关数据参考参照温州地区民间借贷相关数据。据测算，我市民间借贷时点余额规模大致在150亿-200亿之间，约占整个社会融资总规模中的比例为15-20%。
（一）民间借贷形式
1．以个人信用为主的直接借贷。这种传统民间借贷在我市具有悠久的历史，以亲缘、地缘为中心的人际关系网络为最根本的信用基础。如亲朋好友的临时调剂、相互间有业务往来或具有关联关系的企业间的资金借贷，当前月息在15‰-20‰之间，借款期限通常在半年到一年。
2．以中介为媒的间接借贷。一是互助会，即民间较为普遍存在的“呈会”，多数是10人，按期结束，较有信誉，有调剂余缺、互惠互利的作用。二是由“呈会”变态发展的“抬会”、“平会”等，是一批专门利用聚会形式经营资金谋取高利的专业会主以及“银背”一类中介人、经纪人通过哄抬会款利息聚敛诈骗巨资，一度于上世纪80年代和2008年前后在我市盛行。三是处于地下或半地下状态的借贷活动，不受相关法律法规监管，主要是担保公司、典当行、寄售行、经济信息公司等机构违规介入的资金借还贷，通常借贷期限很短，利率较高，如过桥借款月息在30‰到50‰之间。
（二）民间借贷特点
1．融资性中介市场发展较快。截止2012年3月，我市有小额贷款公司3家（注册资金7亿元），融资性中介机构243家（其中担保公司4家，注册资金2.5亿元；典当行6家，注册资金1.57亿元；寄售行43家，注册资金627.5万元，经济信息（咨询）公司190家，注册资金近10亿元），还有部分没有办理工商注册手续的地下中介组织机构。其中一些较为规范的即从事真正的担保、典当等服务的机构，也不排除同时从事社会融资活动；另一些机构则根本没有与银行建立担保等合作关系，变相经营典当或从事资金拆借、高利贷等活动。这些融资性机构参与的借贷规模占民间借贷总规模的一半以上。
2．中小企业对民间借贷市场的依赖程度增加。调研中了解到，绝大部分中小企业遇到资金困难时，第一选择虽仍为银行，但银行系统为防范金融风险，信贷资金计划配置向大企业倾斜。随着银根紧缩，中小企业的银行信贷准入条件、程序审核都变得更加严格，企业为生存发展转而寻求民间融资渠道。银行贷款“短贷长用”现象也导致企业每年甚至每半年都要从民间资本市场高息筹集还贷、再从银行贷款偿还。民间借贷成为中小企业季节性和临时性融资的重要渠道。据抽样调查显示，去年末企业运营资金构成中，自有资金、银行贷款、民间借贷比例为56:28:16，民间借贷与上年同期比提高6个百分点，与银行贷款形成此消彼长的局面。
3．民间借贷利率整体向上。据悉，从2009年三季度末以后，民间借贷利率一直处于上升区间，到2011年四季度，年综合率水平为24.5%左右。其中，融资中介市场的借贷利率超过3分，为同期基准利率的3-5倍；一般社会主体的普通借贷（平均18%）和小额贷款公司的放款利率（接近20%）。今年以来，受从中央到地方对非法民间借贷行为加大清理力度的影响，民间借贷利率高位小幅回调，已下行3-4个百分点，4月份综合利率为21.58%。
4．民间资金流向投机性趋势明显。民间借贷最初主要用于生活消费或小本生产经营、企业投资项目或生产资金周转，约有80%借贷资金服务于实体经济发展。而最新的调查则显示，借贷资金用于一般生产经营的仅占35%，投向房地产市场的占20%，用于银行贷款还旧借新之间过桥垫款和流向民间融资中介各为20%（合计40%的借贷债权或资金没有进入生产、投资领域，仅停留在借贷市场空转，异化为“炒钱游戏”），剩余5%为其他投资、投机及不明用途等。
二、我市民间借贷存在的主要问题
（一）民间借贷风险客观存在。一是法律地位不明确带来的风险。目前我国还没有建立起一部有关民间借贷的法律、法规，民间借贷行为在利率、期限、收益分配、风险补偿等方面都无法可依，参与者的合法权益得不到有效保障。特别是民间融资机构的地位不明确，其融资活动也缺乏相关法律约束和规范。二是经济宏观调控带来的风险。实践中民间借贷很大部分资金是对正规金融资金缺口的补充，与各银行之间有着千丝万缕的联系，如果货币政策从紧，民间借贷就可能因需求过旺而发生资金链条中断。此外，我市大多民间借贷资金，流向能源、房地产等行业，如遇价格控制及调整后的行业低迷，附着在这些领域的民间资金会被套牢，对我市整个民间借贷资金链条产生较大冲击。三是投机性经营增加带来的风险。调查中，有关民间融资机构普遍反映正规经营压力大，准入门槛大幅提高、法律地位不明确、业务项目单一、征信系统不开放、抵押物和反担保抵押登记的不平等以及税费等方面都制约影响发展。据悉，某注册资本为5000万元的担保公司，按照1：5的担保额度规定，如担保额度1亿元，需缴纳保证金2000万元，其担保的总利润为200-350万元，可能只能满足人员工资、财务成本等公司的正常开支，一旦出现一笔风险，那么就由该担保公司独自承担向银行赔付，从担保基金中直接全额扣除，数额巨大的话需要用好几年的利润填补。因此，一些融资机构受高利的引诱就假借经营之名，违规办理垫资业务，收取高额佣金及利息，或违法从事借贷，高利吸纳资金、高利放贷，据悉这类借贷月利率介于40‰-250‰之间，个别高达500‰，对借贷者少有或没有担保、抵押等要求，且交易手续不全，容易导致借贷纠纷。
（二）非法民间金融活动冲击经济社会秩序。一是在高利率的诱导下，非法集资和高息借贷极易诱发大量资金流出银行体系，从而加大现金的体外循环，造成银行借贷资金与民间资金混用，导致金融信息失真，带来潜在的金融风险。二是非法融资搅乱了民间借贷的正常秩序，巨大的亏空额让参与人在经济上蒙受重大损失，2007年—2011年，我市共受理民间非法金融案件183起，发生金额达47.48亿元，亏空额xx亿元。三是容易导致群体性事件引发社会问题，尤其是中介经营者携款出逃或企业经营者躲债跑路后，债权人往往用极端的方式要求政府帮助解决，信访量激增，仅2011年以来，市处置办接待群众34批131人次，其中集体访9批72人次。此外，在发生欠债不还的情况下，不少债权人通过暴力收回借款，雇凶伤人等事件时有发生，增加了社会不安定因素。
（三）对民间借贷的监管不到位。目前我市尚未建立民间借贷的统一监管部门，仅有市处置民间非法金融办公室负责对民间非法金融活动开展有关处置化解和打击工作，但对民间借贷的动态掌控、流向监控、预警预防等方面监管既没有主管部门又缺少作为。尤其是对民间融资机构，有关部门只管审批，疏于管理。调研中我们了解到，小额贷款公司由工商部门审批，主管部门是金融办；担保公司的主管部门是经信局；典当行的主管部门是商务局；寄售行由工商局审批却无日常监管；而大部分投资（咨询）公司、经济信息咨询公司缺乏部门外部监管，基本处于自发和无序状态。导致部分民间融资机构内部管理不规范、违规经营没有得到及时的整改规范，进而增加了金融“两非”活动的监管难度。
三、几点建议
今年3月28日，经国务院常务会议决定，温州金融综合改革实验区获批设立。对于民间资本活跃的我市来说，温州金融综合改革实验区的获批，意味着民间资本运作将“合法化”，民间借贷将从地下转为阳光化，民间金融机构都在翘首以待，许多等待“输血”的中小企业也在等待迎来融资发展的新机会。为此，建议：
（一）正确认识和区别对待民间借贷。民间借贷是一把“双刃剑”。政府既要提高认识，充分明确和发挥好民间借贷的积极作用，又要加强监管，切实防范民间借贷风险和地方经济金融风险。对于能够满足人民群众自主创业和生产生活正当需求、合法合规的民间金融活动，应允许其自由存在，引导其向规范化、契约化方向发展；对新涌现的、性质未定的民间金融活动形式，应主动监测、积极关注；对于人员关系复杂、涉及面较广的民间金融活动，加强引导、防范资金链断裂风险；对于属于诈骗性质或涉嫌洗钱、黑社会犯罪活动的民间非法金融活动，应坚决予以打击、查处和取缔，依法追究相关责任人的法律责任。树立“区别对待、分类指导、疏堵并举、促进规范、打击犯罪”的指导思想，实现对民间金融活动的引导、规范、提升和替代。
（二）切实履行地方政府金融监管职能。民间借贷作为地方金融体系的一部分，其风险防范控制是第一位的。对此，政府要切实加强对民间借贷的监管，维护金融和社会稳定。
1．设立民间借贷的统一监管机构。建议成立xx市地方金融监管机构，把对民间借贷的监管服务作为其主要职责之一，加强对小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等各类新兴金融行业以及各类投资公司和寄售行的监督和管理，建立民间借贷监测和预警体系，使民间融资监管从“多线多头”向“功能集中”转变，做到有引导、有处置、有防范。完善多方协调机制，做好地方金融监管成员单位的衔接，联动解决监管工作中出现的问题，防止出现监管真空。拓宽选人用人视野，建立多元化金融人才库，为推进金融改革和经济发展服务。同时，加大对金融法制、法规和金融知识的宣传普及，特别是要及时披露一些非法集资的典型案件，提高社会公众金融风险意识和自我保护能力。
2．整顿规范民间各类金融机构。加大开展民间金融机构清理整顿的工作力度，对未经审批擅自开展业务的要督促其限期整改，对不整改或整改后又反复的要依法予以处罚，对从事非法集资等违法违规活动的依法予以打击，特别要查处一些公司利用黑社会势力参与民间非法金融活动行为。探索成立民间金融商会或行业协会，出台相关规章制度和管理办法，建立健全行业内良性竞争机制，促进依法经营，有序发展。
3．依法严厉打击非法金融活动。要深入细致地研究我市“两非”金融活动形成的现实根源、参与对象、业务活动变化、利益关系、社会危害程度等情况，认真开展风险评估分析。加强对“两非”活动的动态监测，重点关注民间融资法人机构流动性的真实情况，实施风险提示，做好预警和预案。依法严厉打击“两非”金融活动中的牵头人和操纵人，严格禁止辖内金融机构高管人员和从业人员参与、串通、操纵“两非”金融活动。
（三）不断探索创新推进金融综合改革工作。市政府要准确把握地方金融综合改革的实质，根据温州金融综合改革十二条，认真研究制定符合我市实际的具体实施方案，争取做到从机制上减少管制、支持创新，从政策上鼓励民营、服务基层、支持实体经济，从制度上配套协调、安全稳定，从而构建与民营经济发展相适应的地方金融体系，发挥民间资金的积极作用，真正推进“两多和两难”问题的解决。
1．加快发展各类民资参与的新型金融组织。发展的要点和重点不在于多建几家小额贷款公司或是村镇银行，应根据我市贷款资金需求来合理设置、有序发展，避免因数量快速膨胀导致的行业恶性竞争，并防止银行贷款资金大量流向小额信贷资本市场进而加重中小企业负担。一是提升小额贷款公司发展。不以资本金量作为小额贷款公司设立门槛的唯一标准，适当放宽小额贷款公司的准入门槛资本、主发起人条件以及融资渠道，允许自然人、其他经济组织包括行业协会合伙组建，鼓励引导小额贷款公司适当下浮放贷利率水平以降低小微企业融资成本。此外，应尽快出台小额贷款公司保持民营企业主发起人地位的情况下改制为村镇银行的具体条件。二是推进村镇银行发展。适当放开村镇银行发起单位和股份结构比例的现有规定，给予村镇银行与股份制银行同等的地位待遇和平等的竞争机会，如加快接入征信管理外部系统，畅通各种支付结算渠道，争取按“服务三农”金融组织给予税费减半减免和一定的财政补贴奖励。三是促进担保公司发展。按照有关规定，对担保公司实行税收减免和返还，鼓励引导银行与担保公司开展除融资性担保以外的更多的合作项目，如证券担保、履约担保、退税担保、政府采购担保、进出口信贷担保等等。建立健全风险补偿机制，实现担保公司和银行之间风险比例分摊。研究组建市政府控股的再担保公司，以完善担保体系和支持中小企业发展融资。四是开展农村资金互助社试点。要认真借鉴其他地区成功经验，积极应对互助社运行中可能出现的前期费用支出庞大，存贷业务规模偏小，资金来源渠道单一、需求旺盛无钱可贷等问题，逐步实现农村民间传统借贷行为向现代金融信用活动发展。此外，鼓励支持民间金融机构进入农村区域开展业务，如设立农业农村的专门小额贷款公司，加大农户小额信用贷款和农村建房贷款支持力度。
2．研究出台“放贷人管理办法”。市政府应通过先行先试，适时推出“放贷人管理办法”，即允许个人注册从事放贷业务，符合条件的企业和个人都可开办借贷业务，但用于放贷的钱必须是自有资金，严禁吸收存款。除对放贷主体、放贷对象、利率等做出规定，还应对放贷人的索债方式、贷款宣传等方面做出规范，为我市民间借贷提供更好的法制环境，也以丰富实践为国家《放贷人条例》的制定出台提供有益的借鉴素材。
3．准确定位民间借贷登记服务中心。从温州民间借贷登记服务中心试营业情况看，其以收取服务手续费为盈利模式，这势必会造成借贷成本上升。我市正在筹备民间借贷登记服务中心试点，应进一步突出服务定位，拓展服务内容，如实行民间借贷的往来登记、备案制，充分考虑民资的意愿以及借贷双方对隐私性、安全性和收益性的权衡，如对借贷双方的信用情况建档立库，让民间借贷主体通过征信系统及时了解和掌握对方的信用状况，规避借贷风险，减少借贷纠纷。
（四）进一步健全民间资本市场体系。要将提高民间资金把握程度纳入地方政府中长期社会发展规划之中，研究出台进一步利用好民间资本的财政政策，拓宽投资渠道，营造投资环境，改善民间资本的有序流动，促进xx社会经济发展。
1．构建以民间资本为主体的风险投资体系。市政府应将风险投资本身视为一种产业来大力扶持，给予优惠政策，允许尝试、鼓励发展、积极规范私募股权投资基金和创业投资基金，这对于释放民间资本以及实现资金与技术有效对接、整合企业资源提升企业价值、争取产业重组主导权和推动高新技术产业发展等方面具有重要意义。
2．建立以股权交易市场为依托的流转体系。建立和发展本地股权交易市场，研究制订股权交易规则、中介机构监督管理等涉及股权交易的规章制度，做到征税合理、流动有序，促进民营企业股权流转，为不能进行IPO融资的中小企业扩充融资渠道，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。
3．消除民间资本管理公司试点的投资障碍。资本的逐利性决定了它的流动性，从市场法则出发，对投资划定固定区域，既不利于资本效益最佳化，也不利于调动公司管理主体的积极性和创造性。政府在推进民间资本管理公司试点工作的过程中，不能人为限制资本投资在一定的行政区域之内，应鼓励引导其通过市场化运作来实现安全高效投资。
（五）纠正银行金融机构的过度商业化。商业银行作为企业，追求利润、实现价值最大化是本能，但商业银行也是金融生态链的主体，应在改善融资服务中发挥重要作用。政府要通过政策引导，促使金融机构合理配置信贷资源，提升金融服务水平，为地方经济发展提供良好的金融支持。在制定出台有关市级银行支持地方经济发展的奖励办法时，不能单从新增贷款、贷款利率下浮程度等方面考核业绩，应有具体明确的措施去督促各商业银行重新审视现行的考核机制和纠正实际运行中的绩效偏好倾向。促使银行金融机构进一步优化信贷结构，建立适合我市实际特点的资信评价体系，简化信贷操作程序；建立面向小微企业的专营机构，增加中小企业和社会服务业的信贷比例，增加中长期贷款比例；加强贷前调查和贷后管理，防范信贷资产严重外流，杜绝信贷资产挪用于非法金融活动；创新金融产品和服务，如扩大信用贷款业务对象范围，在风险可控的前提下发放中小企业信用贷款及放宽信用额度，如对小微企业如大力开展个人委托信贷业务，为民间借贷主体双方牵线搭桥，如进一步加强面向农村的多层次金融服务，合理设置山老区网点，支持农业和农村经济的发展。
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