论提高行政效率的重要意义
摘 要：行政效率贯穿于行政管理的全过程，行政人员、行政现缘、行政行为等各种因素，都会直接地或间接地对行政效率起到促进或制约的作用。 本文通过论述提高行政效率的重要意义，以图唤起各级行政机关(组织)对提高行政效率紧迫性的认识，联系我国行政管理的现状，对提高行政效率的基本途径进行了初探。在此基础上，建立一个具备卓越竞争力，具有崇高历史使命和强烈社会责任感，使国民充分信赖的高效政府。
关键词：行政效率；效能政府；政府职能
引 言
政府是一种稀缺而必不可少的社会资源，所以长期以来政府处于一种无竞争的状态。但如今形势不同以往，现在政府是在经济全球化背景下，更加激烈的国际竞争对我国政府提出了新要求，加强自身建设，提高政府效率，政府转变职能，发挥政府有效作用，成为提升我国国际竞争力并对我国发展赢得先机的关键“内生变量”。为此，建立一个具备卓越竞争力，具有崇高历史使命和强烈社会责任感，使国民充分信赖的高效政府成为深化政府改革的重大问题。我国处于由传统社会向现代社会转型的阶段，社会主义市场经济的发展使中国进入经济高速增长的时期，在这种情况下，政府要成功地发挥其作用，就要构建一个高效能的行政体系。行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动效果的重要衡量标准，加强和改善行政管理，提高政府的行政效率，是一项艰巨复杂的任务，需要在各个环节上长期奋斗，共同努力。
改革开放之后，以“时间就是金钱、效率就是生命”这一口号作为标志，“效率”成为政府部门发展的关键因素。现在，我们很难想像一个没有效率的政府能够立于不败之地。但是，政府组织由于缺少外在竞争环境的压力、由于没有竞争对手和危机感，再加之“帕金森定律”所揭示的行政管理负效应的存在，即行政管理效率增长的消极与对抗力量的存在，最终导致行政机关机构臃肿、人员膨胀、官僚主义与效率低下等。在世界一体化与经济全球化的进程中，由于政府效率的低下不仅会影响政府的竞争力，而且还会影响政府存在的合法性。因此，提高政府的行政效率是一个亟待解决的大问题。对此，行政学界应深入对行政效率问题的研究。
一、提高政府行政效率的重要意义
当今世界，政府行政效率低下几乎是普遍令人感到头痛的问题。因为即使政府的外部环境和条件不变，政府自身也不会静止不动，它有一种自我膨胀和自我衰变的趋势，使其行政效率逐渐变低。英国著名历史学家、政治学家兼作家诺恩科特·帕金森在他的《官场病》一书中，对于英国组织机构的通病与官场恶习，以幽默讽刺的笔调进行了无情鞭笞。作者认为，由于官僚主义有喜欢“无事忙”和扩大下属机构从而抬高自己的神范围内的通病，因而行政机构总是按照一定的速度往上增长，从而增加了不必要的繁重任务和繁琐的办事程序。政府还可以利用行政立法权和行政权不断扩大自己的职能和职权范围，引起机构和人员的自我
膨胀。“自我衰变的趋势”也是“彼得原理”所揭示上网一种现象，即随着在政府等级制度中的晋升，许多人被提拔到他们所不能胜任的工作岗位上，由于这种情况在一个职务越高的时候有可能发生，因此对政府的政策制定和决策过程也将产生不利影响。
目前我国行政管理面临着自身发展与客观实际不相适应的矛盾，经济与社会的飞速发展，迫切需要政府有效的行政管理，以确保国家总体目标，社会总效益的实现。在当代中国，随着经济的进一步发展，对外开放的进一步深入，民众对政府的要求也在不断发生变化，传统的，集权的，大包大揽的政府已不再适合中国发展的要求。加入WTO，不仅我国的经济面临着巨大的挑战，而且对我国整个行政系统也提出了新的要求，现今所需要的政府应该是一个“精干，廉价”的政府。从行政文化来讲，现代行政文化讲究的是法治，理性，功绩主义，效率观念，民主观念，对行政效率的要求正在日益提高，甚至可以说，行政改革就是为了提高行政效率。现代行政价值体系以“服务，效率，廉洁”为第一，效率是重大问题。行政效率的高低是衡量整个行政管理活动的重要标准，因为较高的行政效率有助于建立政府与社会之间的良性关系，有助于加快我国的现代化进程。如何通过行政改革来提高行政效率，这是一个重要的政治课题[1]。
(一)提高行政效率是树立政府良好形象的迫切需要
随着市场经济体制的深入推进，社会主义政治文明程序的逐步提高，社会和公民对行政管理活动的要求已经由原来的消极转为积极，由被动转为主动，参与行政管理的程度和范围也越来越大，对政府工作的权威性要求与越来越高。在当代社会、政府权威的建立，最主要的是树立政府在公民和社会中的良好，一劳永逸形象越好，社会和公民认同程序就会越高，维护和支持政府工作的力度就会越大，政府工作的社会价值就会倍增，对政府目标的实施和推进也会起到事半功倍的效果。在我国，决定政府形象的关键因素之一就是行政效率，我国行政管理方面的滞后现象，已经在社会的许多具体问题上有所反应，给政府工作造成了不
府的周围。以保证中国特色社会主义总目标的实现。[2]
(二)提高行政效率是构建社会主义和谐社会的迫切需要
经济建设是我国一切工作的中心，经济问题是许多政治问题和社会问题的起因，也是这些问题的归宿。鉴于政府在当代社会中的重要地位，行政效率的高低确实关系到我国的现代化进程，邓小平曾经指出，只有“领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望”。[2]社会主义现代化体现出更高的劳动生产率，以及人民物质文化生活提高得更快，得到的实惠更多。只有提高行政效率，才能使我国社会主义制度的优越性充分体现出来。目前，我国正处于社会主义初级阶段，整个社会正处于转轨时期，在这种特定的社会时期、新旧体制、新旧观念、新旧意识、新旧工作方式和程序的矛盾大量涌现。这就特别需要一个与之相适应的政府通过高效的行政管理工作来把握全局、协调关系、及时解决问题，制订和引导事物的发展方向，积极有效地推进各项改革的顺利进行，使经济和社会和谐发展。
(三)提高行政效率是迎接世界经济一体化和新技术革命挑战的迫切需要
世界新技术革命使当代的政治、经济、社会形势的异常迅猛，并导致全球化的经济竞争，特别是我国加入WT0以后，与世界各国和地区之间的经济技术及全社会交流、合作制约越来越多，越来越频繁。发达国家和发展中国家的经济技术发展都面临严峻考验。这种局势使国家对经济和社会事务的参与更加直接、更加广泛，促使许多国家特别是一些发达国家都在纷纷研究对策，千方百计地提高政府的行政管理水平和效能，这就说明，国与国之间、地区与地区之间、城市与城市之间的经济竞争归结到最后就是科技竞争和管理水平的竞争。管理的落后就意味着自己在这种节奏快，周期短、竞争强的经济发展中会处于不利地位，我国如不抓住机遇，迎接挑战，加快科技发展，提高管理水平，就势必会在这种竞争中失败。总之，行政效率的高低关系到国民经济GDP目标的实现，关系到中国社会主义现代化的成败。关系到中华民族的繁荣昌盛。
二、影响我国政府行政效率的原因分析
我国社会主义制度面临着严峻的挑战。因此，必须极大地提高行政效率，来保证我国能够及时快速地运用世界发达国家的先进技术和科学成果，有效地开发和利用现有的资源，创造一个公平合理的竞争环境，不断地提高全社会系统的整体效率，逐步赶超发达国家。行政效率关系到我国社会主义现代化事业的进程，直接影响到我国在日趋激烈的国际经济竞争中能否占有重要一席之地，更关系到我国在世界上的发言权。提高行政效率对当前我国来说具有重要的战略地位。[3]目前，影响我国行政效率的主要因素有：
（一）封建官僚旧观念残留现在行政系统中
我国几千年封建社会的历史，封建思想影响很深，因循守旧的观念危害深广，这些旧观念反映在行政部门中造成的弊端，就是官僚主义，“衙门作风”。[3]肃清旧思想，旧观念的影响，是一个长期而艰巨的过程。尤其在政府体制转轨过程中，往往旧体制的弊端未除，新体制的弊端滋生，且两者互相结合。这种历史方面造成的危害，对当前加强行政管理，提高行政管理效率仍会造成障碍。这在行政管理过程中，显然受到来自这方面的影响，危害非常大，因此急需加以改进。政府中有些工作人员习惯于“日出而作，日落而息”，满足于按部就班，在思想上没有紧迫的时间观念，造成了时间上的惊人浪费。就拿上文提到的例子来说，显然这样一个立项过程已经不能适应现代的行政管理方式，注定是要被历史淘汰的。在日新月异的今天，时间的浪费是最大的浪费，是难以弥补的浪费。所以，应加强改正这种不良作风。
(二)行政人员素质不高
行政人员素质高低，不仅体现在文化程度上，更重要的是体现在敬业精神以及综合素质方面。在调查过程中，亲身感受到其行政人员的素质确实存在很多问题。当然，行政人员素质不高，既有因领导自身素质不高，政治判断力不强，导致执政方向不一，无法知人善任，人尽其才，也有因基层执政人员没有及时加强自身能力的缘故。这些人员缺乏服务意识，思想作风不尽如人意，势必造成办事效率低下，作风拖拉，助长官僚主义和形式主义。虽然通过公务员制度的建立和完善，岗位培训机制的发展，这几年情况已有很大改善，但是还需要经过一段比较长的时间才能彻底的改善。
(三)行政组织混乱
(1)机构设置不合理。任何行政组织的设置都必须考虑行政组织的经济性和有效性。当今我国政府总的来说是“党政不分、以党代政”。这种模式的弊端很多，比如重复决策、效率低下；政出多门，容易导致内耗；管理机构和干部庞大。
(2)行政职能定位不清。行政职能定位应该遵循与行政机构相结合的原则。行政机构是行政职能的载体，行政职能体系是行政组织体系是行政组织体系的表现形式，要合理配置职能，就要科学地设置和调整机构。行政层级划分适当，横同部门设置合理。行政层级划分太多，可能会使上级下发的文件慢或失真；层级划分太少-可能会让行政机关管理不到位。部门设置太多太细，可能会产生部门与部门之间的职能重叠交错、界限不清。在具体运作行政权力可能会发生越权，职能不清。
(3)行政管理各环节的不协调。行政机构是行政管理信息流通的渠道，各层级各部门主要协调沟通，能使信息流通的快、准。不注意各层级各部门协调沟通，信息就会出现流通不到位，重复流通相同信息到同一单位部门或失真。
(四)行政法规不健全
在现行的行政体制中，“人治”现象依然严重。法制的作用在于创造和维护一种社会秩序，使各机构和相关人员按章行事，从而提高行政效率。而我国行政管理体系至今都没有一套系统、完善的规范行政管理各个环节以及行政机关工作人员的法典。虽然有一些单一的行政法规，但都过于笼统、抽象，而且缺乏必要的实施细则，操作性不强。再加上目前尚缺乏有效的竞争激励机制和完善的公务员制度，公务员的录用、培训、晋升、奖惩等事项不是按法规办事，往往是按上级机关或少数人甚至个别领导人的意志办事，从而不利于高效率地处理行政事务。行政法制缺损也意味着对行政权力的行使缺乏有效监督，行政部门也就感受
不到要提高行政效率的外在压力。
(五)公共服务社会化程度低，竞争动力不足
政府管理的高效率离不开社会化，这是西方国家行政管理的成功经验。政府公共服务本身具有公共性、垄断性而缺乏竞争性，政府部门感受不到提高行政效率的外部竞争动力。公共服务社会化程度低，社会多元投资主体难以进入公共服务领域，而社会需求是无限的，政府财力又有限，许多需要政府投资的紧迫的事情因缺乏财力资源而不能办理，资源配置难以合理。政府管理的约束机制、竞争机制和激励机制缺乏，行政权力得不到约束和控制，行政人员缺少降低服务成本、提高行政效率的内在冲动和热情，政府提供的公共服务质量差，浪费了社会资源。
(六)公民的法律维权意识不强
自1992年我国《行政诉讼法》的出台后，在行政诉讼方面取得了很大的突破，公民在官威面前维护自身合法权力的诉讼也屡见不鲜，对于提高行政效率也起到了一定的促进作用。但是会运用《行政诉讼法》维护自身合法权益的人数还是属于少数，大多数的公民在官威面前通过法律维护自身权益的意识还很薄弱，很大程度上助长了执政人员的官僚作风，进而使得执政人员在执政过程中行为处于主导地位，导致行政效率低下现象仍然得以生存。加大对公民通过法律途径约束政府工作人员的工作行为，提高行政效率的意识灌输还有待加强。
三、建设效能政府的路途选择
我们已经明确了必须构建一个真正“能干”的政府，也就是说，我们的政府必须是高效能的。那么，我们应该如何建立一个高效能政府呢?这是一个多层次的问题，建立一个高效能政府，必须从文化、职能、组织和法治四个不同的层面入手，才能获得成功。
(一)再造行政文化
一国行政是否科学，直接决定着政府效率的高低。在行政管理过程中，行政文化是一个行政机构的灵魂，坚持什么样的行政文化，行政文化科学与否，直接影响到行政管理的效率和成败。我国数千年的历史积淀冷丰厚的行政文化底蕴，大一统的信念、集权主义的价值和原则、人治与礼治的原则，、官僚主义的行政方式等构成了中国传统行政文化的整个体系，它为中国历代的政治体制的维持和发展提供深层次的精神来源。[5]随着中国市场化的进程的深化，依法行政成为中国的主流，追求效率和效能成为根本的行政价值。对传统行政观念和行政模式的变革，重塑和发展新型行政文化成为行政改革的首要任务。具体而言，再造行政文化，可以通过如下机制实现：①外化机制。行政组织通过有组织的开展对国家公职人员的教育和培训。长期的、固定的公职人员培训有助于行政文化的整体提升。②内化机制。行政人员自觉地学习行政组织的规范和行政方式，自觉地将行政组织的价值标准和行为规则内化自己的内在标准，并承担起对行政组织的责任和义务。③竞争机制。行政组织实施基于个人能力和才干的招聘很晋升制度，而不是基于领导的好恶来选用人才，提高招聘和晋升的透明度，并在竞争上岗的基础上给予公务员足够的报酬，以此来增强公务员队伍的吸引力和凝聚力，形成一支高素质专业化并且结构合理的公务员队伍。[6]
(二)重塑政府功能
政府推行公共管理是否高效，首先取决于政府对自己职能的明确程度和实现程度。从我国现实情况看，在市场经济条件下，政府的作用主要体现为：①政府在市场经济运行中，运用各种调节手段和调节机制，对社会经济总体运行进行调节和控制，引导市场经济朝正确的方向发展。②政府在市场经济运行中，依据各种法律和法规对各种经济活动进行有效地监督，使经济按照正常秩序运行。③政府应当按照市场经济的要求建立起完善的社会保障制度和社会求助制度，在保护承受力差的社会阶层的同时，培养他们更强的竞争能力，促进他们独立发展。④政府应向社会提供全面的服务，包括为法律和产权奠定基础，维护宽松的政策环
境，投资于基本的社会服务和基础设施，保护自然环境等。这是一切政府的基本任务。政府要有效实现这四个职能，须做得：①有效和适度的干预。政府的干预首先必须是有效的，无效的甚至有害的政府干预不如无；政府的干预还必须有限度的，过度的干预只能产生负面影响。②约束政府的随意干预和腐败行为。有效地政府的建构，首先必须使政府公职人员受到有效的控制，防止他们出自私利的专横武断，因此政府须创造一种能在灵活性和制约之间求得平衡的可行的制度安排、③增强政府的回应性。政府对社会及公众的要求做出及时和负责的回应，是政府的职责所在，也是政府高效行政的保证。[7]
(三)重构机构能力
政府机构是政府职能的物质载体，是实现政府职能的现实物质力量。政府机构能力决定着政府能力，制约着政府职能的实现程度。重构机构能力是构建高效政府的关键。自建国以来，我国政府进行了几次规模较大的机构改革，其直接目的，就是要通过政府机构的重组和整合来提高政府机构能力。在我国进行的历次机构改革中，政府机构始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，政府机构能力也得不到充分发挥，给政府职能的顺利实现造成极大的障碍。因此，重构政府机构能力己成为当务之急。[8]就我国现实情况而言，必须采取如下措施：①重塑政府机构。切实按照“三定”方案的要求来重塑政府机构，实现政府机构的法治化和适度化。②提高公职人员的素质。通过严格的公务员“入口”和畅通的公务员“出口”管理制度，建立一支高素质、专业化的公务员队伍。③下放政府权力。政府将不必要的职能交给市场和社会，摆脱不需要的权力，充分实现政府权力的下方。
(四)建立法治政府
现代市场经济是以法治作为基础的市场经济，在法治条件下，政府在经济领域的性质是一个高效政府，没有法治的政府，市场经济的法制基础就不存在。可见行政法治是高效政府的本质内涵，是现代市场经济的必然要求。我国改革开放才32年，虽然制定了很多相关的法律法规，但整个法律体系运作的情况仍不尽人意。[9]因此，推进行政法治，建立法治政府成为构建高效政府的核心内容。要建立行政法治政府，做到行政法治，我们需要做到以下几点：第一，树立行政法治的观念。法治是现代市场经济和民主政治的本质特征。法治是“法律的统治”，它不仅意味着依法而治，更是以基本人权为基础，是维护人的自由与人的尊严的架构。法治不仅要求人民守法，更要求政府守法。因此，作为政府行政的推行者，必须树立行政法治的观念，只有这样才能保证自己的行政行为在法律规范的框架内开展。第二，制定行政法治的规范。推行行政法治，需要重新整合政府权力结构，切实转变政府职能，规范和限制政府权力。因此，必须加紧制定行政法治的系列规范，立法的重心应放在规范政府行为和发展市场经济上，法治的重点在于政府必须遵守法律，依法行使行政权力，实行法治行政。第三，完善行政法治程序。公正合理的程序是行使行政法治的重要保障。在我国迈向市场经济的过程中，价值中立、操作性强、体现公正合理原则的执法程序，对于当前我国行政执法中政府权力运用的随意和专横无疑是一个根治的良方，也是实现行政法治的现实选择。[10]
当今世界，各国政府都在想方设法采取各种改革措施提高行政效率，都熟知行政治理在促进经济发展上起着决定性作用。行政部门的作用效果在很大程度上为经济发展奠定了有利条件，有效的保证了政治和整个社会的凝聚力，行政效率直接影响着国民经济效率、技术和组织革新的频率。我国社会主义制度面临着严重的挑战。因此，必须极大地提高行政效率，来保证我国能够及时快速地运用世界发达国家的先进技术和科学成果，有效地开发和利用现有的资源，创造一个公平合理的竞争环境，不断地提高全社会系统的整体效率，逐步赶上发达国家。行政效率关系到我国社会主义现代化建设的进程，直接影响我国在日趋激烈的国际经济竞争中能否占有一席之地，更关系到我国在世界上的发言权。提高行政效率对当前我国来说具有重要的战略地位。
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