论文提要
人民陪审制度实质上是将司法权交给公民行使的一种方式，也是司法民主化的一种表现形式。面对人民法院审判力量少，任务繁重的状况，人民陪审员参加审判活动，大大弥补了审判力量不足。同时，对有些案件的解决起了重要作用。但随着社会的发展和改革开放的深入，特别是司法制度的不断健全和完善，人民陪审员制度始终停滞不前，逐渐为人们所淡忘和不被重视，给人民陪审制度的保留和完善带来更为不利的因素。从多年的实践来看，笔者认为，人民陪审员制度在落实公开审判、制约滥用审判权、防止“司法腐败”、普及法律知识以及增加人民群众对审判工作的理解和信任等方面起着重要作用，应当引起社会各方面的高度重视，并且应当在保留的基础上加以改革、完善和推广，使其作用得到更充分、更全面的发挥。在此，笔者就当前人民陪审工作的现状、人民陪审制度的价值及功能、人民陪审制度的完善和推广谈几点认识，与广大同仁商榷。
全文共6777字。
当前人民陪审工作的现状及思考
人民陪审制度是指由人民群众在人民法院参加合议庭审判案件的法律制度，是人民群众参加国家管理，行使审判权，对审判工作进行监督的重要体现。人民法院组织法规定：年满23周岁，有选举权和被选举权，没有被剥夺政治权利的公民，均可被选为人民陪审员。人民陪审员在执行职务期间，是所参加的审判庭组成人员，享有审判员同等权利，有权审阅案件材料，参加法庭审理，参加合议庭评议等权利。
人民陪审制度实质上是将司法权交给公民行使的一种方式，也是司法民主化的一种表现形式。面对人民法院审判力量少，任务繁重的状况，人民陪审员参加审判活动，大大弥补了审判力量不足。同时，对有些案件的解决起了重要作用。但随着社会的发展和改革开放的深入，特别是司法制度的不断健全和完善，人民陪审员制度始终停滞不前，逐渐为人们所淡忘和不被重视，给人民陪审制度的保留和完善带来更为不利的因素。从多年的实践来看，笔者认为，人民陪审员制度在落实公开审判、制约滥用审判权、防止“司法腐败”、普及法律知识以及增加人民群众对审判工作的理解和信任等方面起着重要作用，应当引起社会各方面的高度重视，并且应当在保留的基础上加以改革、完善和推广，使其作用得到更充分、更全面的发挥。正因为这样，于是２００４年８月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，就人民陪审员的任职条件、选任程序、权利义务等各方面作出了较为全面的规定，为重新开创人民陪审员工作新局面打下了基础。
一、我国人民陪审制度的现状
陪审制一般认为最早形成于英国，在我国，清朝未年引进陪审制度。新中国成立后，人民陪审制度是我国司法制度的一项重要组成部分，1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》就规定实行陪审制度，1954年新颁布的宪法，也将人民陪审制度作为重要的司法原则。但1982年颁发的宪法没有再规定人民陪审制度，新修订的法院组织法也没有再作硬性规定，对“人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，修改为“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，此后出台的三大诉讼法基本上也没有作为更明确的规定。
在我国，尽管出台了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，在立法上和制度上对人民陪审员制度引起了较高的重视和给予了保障，但目前人民陪审制度仍受人员素质参差不齐、审判成本以及认识差距等多方面制约和影响，绝大多数地方，人民陪审员制度仍没有全面、积极开展起来。
1、对人民陪审制度的认识不到位。从《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》实施这段时间来看，不少法院领导还是认为陪审员是“局外人”，对人民法院的案件审判不宜了解太多，以免保密自觉性不高，造成泄漏审判秘密，招至不必要的麻烦。同时，不少人认为陪审员素质有限，仍怀疑陪审能力，影响公正司法，还是尽量少要人民陪审员参审案件。而且，有些陪审员自己认识也不到位。公民参加陪审，既是公民参与司法活动的一种权利，也是依法应当履行的一项法定义务。现阶段，普遍认为审判权是陪审员的权利，而忽视了是其应履行的义务，对自己的约束少，使一些陪审员只强调享有权利，特别是有的陪审员希望头顶人民陪审员的光环，并借此要求法院外出参观考查，更不愿意付出，造成陪而不审的现象出现。
2、出入对审判成本的问题的考虑。经济基础是保证各种制度得以良好运行的前提条件，审判成本又是人民法院考虑各种工作得以良好开展的重中之重。而要保障人民陪审员这一政治、民主、诉讼制度良好运作，就必须提供一定的经费保障。在我国，中西部地区经济条件较差，人民法院的正常经费难以维持，必须得以案养案。正因为人民法院办公经费严重不足，降低审判成本成了每一个人民法院考虑的核心问题。在实际工作中，也就不得不减少人民陪审员参审案件，避免“不必要”的开支，至于拿出经费培训人民陪审员就更加不可能，大部分人民法院所聘的人民陪审员除按《决定》的规定，在上岗之初统一培训一次后，就再没有进行培训和集中学习。这是人民陪审员制度仍旧没有全面、积极开展起来的主要原因。像我们洪江市法院现面临院址整体搬迁，1200万多元的搬迁资金无着落，还要拿出资金去培训人民陪审员就更难做到了。
3、素质参差不齐。由于我国地域广阔，公民的文化素质参差不齐，大多数人民陪审员的文化素质较低，法律素养就更差，另又缺乏对陪审员任职条件的统一规定，所聘的陪审人员政治素质低、文化素质差；有的陪审人员责任心不强，敷衍了事，认为陪审是走过场，合议时举手同意即可；有的陪审员职业道德不佳，给案件当事人拉关系、走后门，甚至泄露审判机密。
4、参审案件少。随着司法改革的不断深入，大多数案件都是采用简易程序和普通程序简便审，节约了审判资源和提高了审判效率，组成合议庭的案件越来越少，从而也就限制了人民陪审员参加审判活动。特别是人民法院为了降低审判成本，就更加很少邀请陪审员参审案件，尽量由其他审判人员或行政人员组成合议庭，只是在审理有较大影响的案件或边远山区审判人员不足的派出法庭才邀请人民陪审员参加审判。如洪江市法院在92年以前，每年有100余件案件由人民陪审员组成合议庭，93年以来，人民陪审员参审的案件越来越少，少的一年不到10件，有的陪审员一年连一件案件都没有参审。自 2005年5月1日 正式实施人民陪审员制度以来，陪审员参审案件有所增加，但随着时间的推移，人民陪审员参审案件多是为了法院和人民陪审员各自完成参审任务数量；有的案件人民陪审员是审而不议，走过场；有的是为了弥补法官人手不够，连庭都不出，只是挂个名字……。这样，反过来影响人民陪员驾驭庭审能力的提高，影响人民陪审员参审案件的积极性，又回到了过去人民陪审员陪审案件的旧状。
5、管理松散。虽然出台了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，但人民陪审员产生后的管理仍没有规范性。人民陪审员没有建立管理档案，没有明确规定归属哪一个管理，更没有建立起适合我国国情的薪金制度（即陪审员参审补偿）。虽然各地都有一定数量的陪审员，只有人民法院需要其参审案件时，才通知其出庭审案，不受任何约束和限制。另外，由于立法不足，对人民陪审员的管理监督机制欠缺，现在除法院对初任陪审员进行一次培训外，基本上没有再次学习培训，更没有其他机构和组织对其组织学习培训。在合议时，人民陪审员以多数票决定案件处理结果，或和审判员违法审判，办理错案不受法律追究，这很可能引发新的司法腐败。从《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》来看，人民陪审员不正确履职的处罚还不能足以促进他们自律、自省、自治，和法官一样严于律已、清正廉洁。
6、聘请人民陪审员代表性不强。目前，法院系统聘请人民陪审员的出发点基本上是为弥补审判力量不足，或者是为少数社会影响较大的案件需要，没有从推进司法民主化进程的高度考虑。所以，聘请人的人民陪审员没有遍及各部门、各行业、各阶层，“官化”严重，基本上都是村干部、街道办事人员、妇联干部等，没有广泛的代表性，不利于司法民主化。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》出台后，由于时间紧迫，工作量交大，大部分人民法院所选聘的人民陪审员仍走不出“官化”的阴影，没有广泛的代表性。当前聘请的陪审员中，除街道办事处、教育和妇联的外，其余都是为方便到边远乡镇审案时节约审判力量，在各边远乡镇聘请的，带技术专长的、基层群众中有着丰富当地民俗知识和经验的人民陪审员几乎没有，代表性不强。
二、人民陪审制度的价值与功能
人民陪审制度反映了现代司法基本要求，有利于促进司法改革和提高审判效率，虽然现状令人担忧，但在司法实践中，人民陪审员对于一般的纠纷案件，比较注意从社会道德标准的角度对案件进行评断，与审判员的法律思维可以形成互补，利于纠纷的调处。如洪江市近几年邀请人民陪审员参审的163件案件，调解、撤诉结案103件，占63.2%，融洽了法官与群众的关系，受到社会的普遍好评，这就是人民陪审制度在司法活动中所起的重要作用。故笔者认为大力开展人民陪审员制度非常必要，主要表现在：
1、发挥着“六员作用”的价值功能。在审判工作中，人民陪审员起着“审判员、调解员、监督员、联络员、辅导员、宣传员”的作用，即代替审判员审案，协助审判员做好当事人的工作，监督法官公正、廉洁执法，联络人民群众、融洽干群关系，协调社会各方面的关系，确保公正司法，为法官开拓思维，辅导法官掌握和熟悉专业知识，弥补专业知识不足，同时还可向社会各界宣传法制，提高群众的法制观念，增强对法官工作的了解。
2、促进司法民主化的价值功能。在我国，人民陪审制度被看作是人民司法工作依靠群众的重要形式，是我党群众路线在人民司法工作中的具体体现，是实现社会主义民主的重要方式和途径，人民陪审制度体现了人民群众是新中国的主人，人民陪审制度调动了人民群众参与审判、健全法制的积极性，同时也调动了人民群众管理国家、建设国家的积极性。通过几十年的实践和摸索，我国人民陪审制度已发展成为人民司法工作依靠群众的重要形式，也体现了人民群众参与司法的民主化进程，对加强我国的民主与法治建设起到了一定的积极作用，人民陪审制度已经成为我国实现司法民主的一条重要途径。随着司法改革的不断深入，司法民主化的途径也越来越多，但无论哪种方式都没有陪审制，即公民直接参与司法权更直接、更具体。因为人民群众通过参与案件的审理，可以加深对司法程序的了解和直接感性，更加理解人民法院行使司法权的艰辛和难度，增加司法的公开性和透明度，体现司法民主。从而加快司法民主化的进程，便于司法民主的实现。
3、发挥司法监督的价值功能。权力缺乏有效制约就易滋生滥用和腐败现象，在司法领域审判权亦不例外。司法是实现社会正义的最后屏障，是社会各界追求公平正义的希望所在，一旦司法产生腐败会让社会失去对公平正义最高的、最后期望。故杜绝审判权滥用和腐败滋生是实现社会正义的保障。陪审制度不仅是分享权力的需要，它也是监督权力的需要，陪审作为一种监督审判法官的机制，源于“外行人的参与也会在一定程度上抑制专业法官囿于专业的视角或行业的利益所出现的某些偏见”。人们就是通过陪审员的参加而牵制法官的依附权力的趋势，以防止法官为所欲为，监督法官在司法活动中的行为，促使法官言行慎为，公正司法，从而保护当事人的合法权益，实现社会正义，匡扶正义。
4、实现司法公正的价值功能。公正与效率，是我国司法制度追求的最大价值目标。人民陪审员参加诉讼，对实现司法公正极具现实意义。一方面，人民陪审员来自社会各个阶层，他们了解社会各阶层的实际情况，可以帮助法官了解社会公众的思想动态，克服法官不良习惯和职业偏见，拓宽思路，用客观的常人视角和思维方式来观察和分析案件事实，使案件处理得更合情合法。同时，通过人民陪审员参与案件审理，有利于督促法官严格执法，扩大诉讼活动的知情范围，保障诉讼参与人各项诉讼权利的实现；另一方面，通过人民陪审员参与案件审理，可以把人民陪审员掌握的专业知识辅导给法官，共同分析和认定案件中的某些疑难问题，丰富法官对案件分析认识的多种角度，实现优势互补，促进司法公正。
5、人民陪审制度的保障人权价值功能。司法上保障人权理念提出的初衷在于保障刑事被告人的人权，以免出现错安葬，伤害无辜；也是为了保护弱者一方即犯罪嫌疑人应有的权利，诸如不受非法搜查、拘禁、超期羁押、刑讯的权利，；还保护受害人和所有其他与刑事诉讼的人。理论上每个人皆可能性成为刑事被告人，那就意味着每个人的基本人权皆存在被侵犯的可能，更何况司法中人权保障的对象还不仅限于刑事被告人呢？职业化的法官在长期的审判工作中容易形成习惯性的思维定式，而根据陪审制度理论每个人皆可牟成为陪审员，人民陪审员基于类似于“老吾老及人之老”的本性势必唤起他们对其参审法官的司法监督之职能，促使他们在审判中不仅因自己对人权的倍加关注和呵护，而不至于侵犯，而且还可以对其他们法官予以适时司法监督，尤其是在我们这种官司本位思想根深蒂固的国家，这种监督对于人权的保障来说更是必不可少。
三、人民陪审制度的完善和推广
人民陪审制度的保留是司法发展的必然，也是社会各界绝大多数人首肯的。但保留人民陪审制度并不能沿袭过去的老一套，原封不动地照抄照办，而应吸取其精华，去其糟粕，然后加以完善，使之适合我国现代司法改革和体制的发展要求。在司法领域，实施人民陪审员制度就是落实科学发展观，弘扬社会主义法治理念的需要，对建设社会主义法治国家、构建和谐社会具有十分重要的意义。各级人民法院要充分认识人民陪审员制度的重要作用把人民陪审员制度作为一项重要的诉讼制度和促进司法公正的一项重要举措来抓，使其发挥更大的作用。
1、完善人民陪审员的组织管理制度。人民陪审员作为一支法院外相对固定的审判队伍。加强对他们的系统管理和监督，是关系到司法公正与否、关系到人民法院良好形象的重要方面。要将陪审员产生、遴选、权利、义务、补偿与奖罚等制度具体化、细化，使对人民陪审员的组织管理便于规范和操作，通过采取一系列管理措施，使人民陪审员的廉政意识、公正意识普遍加强。。
2、加强对推广人民陪审制度的重要意义的认识和宣传。2004年，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》出台以来，各级人民法院都极为重视，通过新闻媒体、电视电台、报刊杂志等进行了广泛的宣传报道，使社会公众对人民陪审制度有了较为全面的了解，但还远远不够，还没能引起全社会的共同关注和呵护。首先，各级人民法院还应深入学习，不断提高认识，不要认为人民陪审员参审案件不利于审判机密的保密、不利于法官的独立审判，要切实开展好人民陪审员参审各类案件的工作。其次，要积极争取人大、政府和全社会的共同关注，使这一民主、政治和诉讼制度深入人心，共同支持。
3、进一步规范产生途径。规范产生途径是保证人民陪审员具有广泛的社会代表性的前提，是保证人民陪审员具有较高素质的重要途径，也是保证人民陪审制度具有优越性的重要条件。要严格规范产生途径，采取单位推荐、基层组织举荐，由法院把关，根据群众的口啤，基层组织意见及根据人口、案件多少，综合产生人民陪审员名单，使产生的人民陪审员涵盖各行业、各部门、各阶层，并再次予以公布，。
4、加强政治理论和素养培训，提高陪审员政治、业务素质。由于我国缺乏民主法治传统，群众的文化素质较低，特别是法律知识匮乏。要想使产生的人民陪审员能够胜任审判工作，熟悉法律法规的有关规定，掌握驾驶庭审的技能，就必须加强对他们的培训。我们应在农闲时节和工作任务较轻时期组织人民陪审员集中培训学习，使他们及时了解新的法律法规及司法精神，促进法律知识水平的提高，将他们的社会实践经验和法律知识融合到一起。同时，组织他们参加庭审观摩，提高他们驾驶庭审的能力。特别是要加强人民陪审员的政治素养，具备较高的思想觉悟，不为物欲、色欲所动，背弃司法公平正义之宗旨。而且要对人民陪审员的学习培训建立常效机制，持之以恒。只有这样，才能保证人民陪审员能胜其职责。
5、要严格落实经费列入财政预算，明确陪审员待遇。人民陪审员的待遇是困扰人民陪审员制度实施的关键，这也是造成人民陪审制度停滞不前的关键所在。由于法院经费紧张，无法保障人民陪审员的合理补助，曾一度致使人民陪审制度的名存实亡，有的陪审员从选举产生后，连一件案件都未参审。虽然《决定》出台后，一些地方将经费列入了财政，但还有相当一部分县市未将经费列入财政，有的列入的也只是象征性的给一点，要想全面开展好这项工作经费还无法得到保障。同时，要采取有力措施，加强对人民陪审员的人身财产安全保障，免去其后顾之忧，在这几年中没有发生一起人民陪审员人身财产遭受攻击的案件。
6、增加参加合议庭的陪审员人数。为了利于实现陪审制度的民主、监督价值，减少人民陪审员参审的案件的错误率，适当增加陪审员人数。像美国对部分案件都是组成陪审团参审案件。我们可以对一些案件重大、复杂、疑难、社会影响较大的案件，应增加合议人数，如基层人民法院审理的案件可由4名陪审员和1名法官组成合议庭；中级法院审理一审案件可由4－6名陪审员组成合议庭；高级法院和最高人民法院的可由6－10名陪审员组成合议庭。
7、应逐步推广陪审员参审案件的范围。笔者认为适用陪审制的案件范围应进一步扩大，并增加适用陪审制的案件数量，要逐步做到所有非简易刑事案件，绝大部分适用普通程序的婚姻、家庭案件以及较多的知识产权、劳动争议和商事案件，更多的二审案件，让公民（特别是具有专业知识、劳动特长的公民）参审案件，增加司法的透明度、公开度，便于法官更加弄清一些带专业性的问题，利于案件的公正审理，提高司法的公信力。
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