为“打造和谐社会，建设平安**”，近年来，我县从维护社会稳定的大局出发，从“调解纠纷、化解矛盾、排解民怨、开解心结”的具体工作入手，结合本地地理民情，深入探索和完善区域联调机制，建立“跨县界联盟联防、跨部门联合联动、跨辖区联办联调”的立体网络，充分发挥区域联调在“平息不安定因素和控制矛盾升级”中的重要作用，有力地促进了干群团结和经济发展，走出了一条以“和谐之道”保障社会平安的新路子。
但是，随着改革开放的不断深入，旧的体制、旧的利益格局已经逐渐被打破，利益主体和利益结构正在向多元化方面发展，利益冲突是社会转型期的必然产物，有时甚至表现得相当激烈，如何进一步健全完善新时期矛盾纠纷排查调处工作机制，更好地发挥区域联调的作用，成为摆在我们面前的一个新课题。
一、实施区域联调的背景
（一）接边地区矛盾易发、多发，影响社会安定
**县位于**市西北部，与市内外6个县接壤（**、**、**、**、**、**），**国道线、**高速公路穿境而过。境内山峦重叠，溪流纵横，山地占县总面积82.3%，俗称“七分山、二分田、一分水”。由于地理环境和历史原因，接边地区历来是各类民间纠纷的多发地带，社会治安状况一直比较复杂，严重影响了接边地区的社会稳定和经济发展。近年来，随着利益格局的多元化和不良思潮侵入，矛盾增多，纠纷复杂，呈现出突发性强、涉及面广、升级快、调处难的特点，大大增加了调解的难度。特别是一些情况纠结的接边地带，受地方保护主义影响，有关部门相互推诿扯皮，原因简单的纠纷因不能及时解决，导致矛盾升级或激化，最终是责任难分清，纠纷难平息，协议难达成，赔偿难兑现，影响了社会稳定。
（二）新时期矛盾成因复杂，需不同职能部门协同参与
随着改革开放的不断深入，当前已到了改革的攻坚阶段,利益协调和化解矛盾的难度不断增大。新时期的矛盾纠纷除了常见的婚姻、家庭、邻里等纠纷以外主要还包括以下几方面：一是因企业改制破产、土地征用和承包、城市拆迁补偿、涉法涉诉信访等引发的矛盾纠纷；二是因环境污染、违规办学、医患关系、食品药品安全等引发的矛盾纠纷；三是复退转业军人、移民安置等利益群体的相关重大政策措施实施过程中出现的矛盾纠纷；四是可能引发群体性事件的生产经营性纠纷、产权性纠纷、宗教族群纠纷、村财村务管理纠纷。五是别有用心的人渗透插手上访活动及群体性事件等。
（三）跨辖区矛盾纠纷增加，调解难度加大
**县共15个街道、乡镇。当前随着经济的发展和城市化的推进，社会各种矛盾凸显，尤其是随着外来人口增加和本地人口流动性加大，人口结构更加复杂，跨辖区矛盾纠纷高发，给全县维稳综治工作带来非常大的压力。而目前各辖区综治工作中心的人员配备有限，需要建立区域联调机制有效化解综治工作力量不足与综治任务重的矛盾。
二、区域联调的具体做法
（一）跨县界联盟联防，唱响“邻里好”。
为解决接边地区的矛盾纠纷，**县建立了跨地区的联合调处机制。主动与相邻县的相关管理部门联系，由两地接壤乡镇签订《边界矛盾纠纷联防联调协作书》，成立接边地区社会治安防控委员会，组织联合开展排查调处矛盾纠纷、打击违法犯罪活动、防范森林火灾、保护林地资源等工作。同时组建了跨界纠纷共同调解协调小组，负责指导接边地区的调解工作，以及重大疑难纠纷的调处。为了切实搞好接边联防工作，我县逐步制定并完善了九项制度：一是纠纷登记制度；二是共同调解制度；三是回访制度；四是轮流值班制度；五是互访制度；六是纠纷排查制度；七是汇报制度；八是会议制度；九是档案制度。这些制度的建立，使联合调处做到有章可循，极大地促进了接边地区纠纷调处的制度化和规范化。
接边联防关键在协调。通过调查和交流，总结出接边地区引发纠纷的主要五类原因：一是边界土地、山林权属纠纷；二是由于用水、道路等相邻关系引发的纠纷；三是经济往来过程中引起的纠纷；四是跨界婚姻纠纷；五是各类事故引发的纠纷。摸清规律后，通过召开座谈会等方式，及时对基层的调解工作进行有针对性的指导，同时还组织举办接边地区纠纷调处培训班，结合典型案例对工作人员进行培训，此外严格落实调解工作责任制，并列入年终考核的重要内容，使软指标变成了硬任务。通过这些措施，大大提高了调解队伍的业务素质，增强了跨地区纠纷调处的能力。多年来，调解协调小组化解了大量疑难纠纷，减少了诉讼和上访，得到了两地党委政府的充分肯定。去年8月份，**县街头镇成功调处了一起跨县坟地纠纷，有效维护了接边地区的社会稳定。街头镇在当时组织开展的矛盾纠纷排查过程中，了解到该镇**村施氏后裔祖坟与**县**镇**村孙**母亲的坟墓发生纠纷。镇党委政府在了解情况后，一边积极与**镇党委政府联系，分别组织相关干部做好相关当事人思想工作，一边及时到现场查看坟地纠纷基本情况。并把此矛盾纠纷列入议事日程，实行领导包案调处。通过两镇跨界纠纷共同调解协调小组多方面、多层次努力调处，最终促使双方当事人达成协议，使双方矛盾得到合理解决。
仅2008年至2009年，两地联防联调组织共妥善调处各类边界纠纷29起，涉及婚姻、生产经营和债务纠纷等，调解介入率达100%，调解成功率达96%，避免纠纷激化17起，避免非正常死亡5起，制止群体性械斗8起。
开展跨县界联盟联防以来，一个跨地区和谐发展的“**模式”迅速叫响，并实现了从矛盾联防联调、经济联动发展到百姓跨界联心的“三级跳”。
（二）跨部门联合联动，拧成“一股绳”
在本县内部的区域联调工作中，把完善工作体系，多部门联合联动，建立“大联调”工作机制作为工作重心。跨区域矛盾纠纷的发生有其特殊性，要保证联防联调工作的效果，需要将分属不同辖区的人民调解、司法调解和行政调解有机整合，形成以县联防联调协调工作领导小组挂帅，街道和乡镇党委政府紧密配合，司法、公安、法院、工商、水利、林业、国土等部门共同参与、整体联动的大调解工作格局，同步建立以下六项机制：（1）定期联席会议制度。一年要召开两次。（2）要情上报制度。当发生重大疑难纠纷和突发性事件时，要及时上报。（3）信息互通制度。周边地区要互通信息，及时沟通。（4）交办、转办制度。对不太复杂的纠纷，可交给相关部门处理。（5）协调联动制度。凡遇重大疑难纠纷或突发性事件，县协调领导小组，联合和协调相关部门，整体联动。（6）奖惩及责任追究制度。建立奖惩及责任追究机制，一级管一级，责任明确，奖惩兑现。
在多级别、多部门配合联调联动中，主要通过三个方面，开拓调解矛盾纠纷的多条途径。一是上下联调。村级调委会难以调解的纠纷，及时向乡或镇两级调解组织申请启动上下联调机制。上级调解组织可派人到纠纷当事人所在地进行现场调解，也可将当事人召集到上一级调解组织进行庭式调解。二是区域联调。对一些跨地区、跨行业的纠纷，可直接向上级调解组织申请启动区域联调机制，跨村的由乡级调委会负责，跨街道或乡镇的由县人民调解协调指挥中心负责。三是法、警、民联调。对因治安案件引发的民事赔偿和治安纠纷，启动警民联调机制。在征得当事人同意的前提下，公安部门主动与同级调委会联系，共同做好调处工作。人民法院加大对调委会的工作指导力度，强化人民调解与诉讼调解的有效衔接，进一步发挥人民调解工作在化解矛盾纠纷中的基础性作用，对当事人已经起诉或已经进入诉讼程序的一般性纠纷，经当事人同意，可交由调委会进行调解。按照《最高人民法院关于法院审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，对调解达成协议又反悔起诉的，要及时受理并依法确认人民调解协议的法律效力。
早在多年前，**县就已探索开展跨部门区域联调实践。在三合镇开展政法综治基层规范化试点，成立1890（谐音“一拨就灵”）办公室，设立3081890专线电话，实行部门联动，统一受理民间各类矛盾纠纷，快速处理，有效解决问题。通过1890办公室信息的聚合和释放，整合基层基础力量，建成维稳信息情报枢纽和调处矛盾纠纷指挥协调中心。在三合镇试点成功的基础上，这一做法在全县15个乡镇推开，把民间纠纷努力化解在基层、解决在芽状态，切实做到“小事不出村，大事不出街道，矛盾不上交”。
**县启动1890基层维稳新机制后，各相关部门联合办公，对症下药，制定了一整套民间纠纷操作规程，对于群众反映的一般的民间纠纷当天内组织落实相关职能部门进行调处，确保在七天内化解、办结。**镇**村两户许姓村民因其中一户建房，屋檐影响另一户采光而引发纠纷，双方各聚集了10多人，矛盾一触即发。村干部到现场解决，无法平息事态，于上午10时30分打电话到1890办公室，工作人员奚**接到电话后，立即通知城建办、派出所和**办事处等相关部门，联合到现场办公。到中午12时30分，双方当事人同意建房方将屋檐从 30厘米 缩减至 10厘米 的调解结果，一起险些酿成多人斗殴的事件被迅速平息了。
（三）跨辖区联办联调，打造“立体网”
实现区域联调的一体化运作，建立“3+5+ 7” 的360°区域一体化联防联调组织网络。该网络以赤城街道、始丰街道、福溪街道为主体、为中心，将其它5个乡、7个镇纳入进来，建立跨街道、跨乡镇的联办联调组织，形成一体化、多层次网络体系，统一协调处理跨辖区重大疑难纠纷与突发性事件。
在综治、司法、信访联动机制的基础上，各街道和各乡镇相互之间加强联系，互通信息，协调配合，对跨辖区的重大矛盾纠纷事件，形成“党政统一领导、综治牵头协调、辖区联合调处”的协同调处机制。
针对**县实际情况，成立“一个中心”、“十五个工作组”，即由县综治办建立重大矛盾纠纷跨辖区联调工作中心，十五个街道和乡镇建立重大矛盾纠纷跨辖区联调工作组，该批区域联调工作组以各区域综治警务工作站为平台，下设中心主任及联络员各1名，专职调解员人数则依据联调中心的规模大小而定，基本保持在2至3名。此外，区域矛盾纠纷联调小组还配备了律师和民警为辖区居民、村民或企业提供包括劳动法咨询、法律援助等在内的服务项目，并从五个方面加强辖区间的联办联调工作。
一是着眼于完善组织网络建设。建立起“一个中心”、“两级组织”、“三道防线”的调解组织网络。“一个中心”即县综治工作中心，“两级组织”是指街道、乡镇和村（居）、社区的辖区联调工作组，“三道防线”分别由街道、乡镇、村（居）、社区的“两代表一委员”和在村（居）里有威望的老干部老党员所组成的调处防线。
二是着眼于硬件设施建设的投入，规范化建设街道、乡镇、村（居）及社区调解室，做到制度上墙，程序规范。
三是着眼于打造专职化调解队伍，由富有经验，从事多年基层工作的同志担任专职调解员，由村（居）、社区邀请在当地具有较高威望的村（居）民担任民间调解员，由具有公信力的当地人大代表、党代表、政协委员参与协助调解，组成三道调解防线，并定期邀请司法局、法院、政法委和党校等专职工作人员针对当前形势和任务，对调解治保组织人员进行业务知识培训，增强其工作能力，打造专业化的调解队伍。
四是建立完善的五大工作机制，一是建立以跨辖区联调中心牵头的重大矛盾纠纷调处机制，健全“统一受理、集中梳理、协调处理、联合办理”的工作流程；二是建立重大矛盾纠纷或信访案件听证机制；三是建立调解人才库人才储备机制；四是建立调处重大矛盾纠纷“以奖代补”激励机制；五是建立以综治办牵头的信息处置和工作监督机制。
五是健全跨辖区联办联调工作制度。为规范工作程序，提高纠纷处置效能，跨辖区联调工作中心建立七项工作制度：（1）值班接待和首问责任制，（2）矛盾纠纷定期排查和例会制度，（3）矛盾纠纷移送和归口管理制度，（4）矛盾纠纷办结报告制度，（5）矛盾纠纷督查回访制度，（6）档案管理制度，（7）责任查究制度。
通过组织机构的设立，工作机制和制度的完善，变组织“松散”型为“紧密”型，变责任“模糊化”为“清晰化”，使工作的开展绝不停留在“口头”上、“号召”上、“文件”上，切实推动了跨区域联办联调的高效执行。
2010年3月12日 晚，**街道、**街道会同**派出所经过一个星期的不懈努力，妥善处置了一起因一男子失足坠楼死亡差点引发的群体性事件。
3月6日 晚，**街道**村村民杨**在归属**街道的金色年华唱歌时失足坠楼死亡。死者家属闻讯后，情绪十分激动，认为金色年华歌厅在安全方面负有一定的责任，应承担相应的赔偿。事发后，死者家属五六十人多次围攻金色年华歌厅，并准备到殡仪馆抬尸闹事。事件发生后，**街道和**街道辖区联调工作组立即出动，联合城西派出所领导召集全所警力赶赴事发地开展调查访问和现场勘查，维护现场秩序。同时，由联调小组代表安抚死者家属的情绪，掌握他们的动态，商榷善后处置工作。经一个星期的努力，终于促成死者家属与金色年华歌厅达成补偿协议。一场群体性事件在跨辖区联调处置下终于得到圆满解决。
三、区域联调工作中存在的问题
（一）调解人员精力难以到位
调解人才库的人员大多是社会上的能人，他们往往身兼数职，日常事务较为繁忙，缺乏足够时间和精力。而一个纠纷案件的调处又往往不是一次就能调处成功，需要进行多次调解，所以每一次调解都相对不容易。
（二）缺乏激励机制
到目前为止，所有参与调解的社会调解人员都是义务调解，更多的是出于个人面子，因此不能保证调解人员和调解工作的持续性。
（三）缺乏约束机制
尽管在实施联片联调中也制定了责任追究制度和听证制度，但在实际操作中，也难免出现个别调解人员感情因素参杂其中导致调解结果在某种程度的不公正，但调解人员的义务性，在责任追究上相对困难。
（四）过度依赖警力
在处理矛盾纠纷过程中，派出所民警经常参与其中，发挥着举足轻重的作用。但过分依赖警力，在某些情况下，容易导致矛盾双方的反感，反而容易导致矛盾激化，产生副作用。
四、关于区域联调机制的几点思考
（一）组织一支专业化的区域联调队伍
所谓专业化，就是从事区域联调工作的人员要有法律背景，即受过法律专业教育、或具有法律工作经历、或长期从事人民调解工作、具有丰富的调解工作经验。并且在调处矛盾纠纷案件时程序要合法，制作的调处文书要统一、规范。只有组织起一支专业化的人民调解员队伍，才能真正提高矛盾纠纷调处的质量，有效化解矛盾纠纷、把矛盾纠纷尽可能地化解在基层、消灭在萌芽状态。维护社会的稳定。专业化的调解队伍在矛盾纠纷排查调处工作中要做到“三要”：一要“快”。就是指调解工作要介入快，调处快。二要“准”。要找准化解纠纷的切入点。三要“诚”。调解人员要满腔热情的善待每一个当事人，要设身处地替当事人考虑。
（二）建立多元化的纠纷调处机制
所谓多元化调解，就是要建立一个以人民调解为基础，充分发挥行政调解和司法调解作用，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。要动员社会力量共同参与，要注意发挥联合调处的作用，要建立县、乡多级司法局和法院、法庭指导人民调解联席制度，以司法所和乡镇人民调解委员会为依托，积极主动与公安派出所、土地所、林业站、工商所等基层行政机构建立联合调解制度，建立多元化的矛盾纠纷排查调处机制。如发生土地纠纷,我们就要邀请国土资源管理所的工作人员一道参与调解,林业纠纷,就要邀请林业管理站共同参与,婚姻就要邀请民政和妇联的同志共同参与调处等,因为这些组织和部门基本就负有处理本部门发生的矛盾纠纷职责,另一方面,各部门都有其专业知识、专业术语。这些部门共同参与调解往往会收到事半功倍的效果。
（三）拓宽信息采集渠道，依法调处矛盾纠纷
要建立定期或不定期的矛盾纠纷集中排查调处机制,拓宽信息采集渠道，依法调处矛盾纠纷。一是搞好宣传。各级调委会要充分利用各种宣传手段，采取会议宣传、标语宣传、专栏宣传等群众喜闻乐见的形式，深入基层广泛开展法律、法规宣传和道德教育活动，同时，结合调解事例，寓政策法律宣传和道德教育于调解纠纷的过程中，起到调解一案、教育一片的效果。二是掌握信息。充分发挥遍布城乡的调委会、治保会、老人协会等基层群众自治组织和综治协管员、平安中心户长、调解员、治保员的作用，广泛收集社会稳定信息，及时向同级党委政府和上级机关报告，拓宽矛盾纠纷信息采集渠道，真正做到矛盾纠纷发现得早，控制得住，化解得了。三是依法调处。依法调解是提高矛盾纠纷调处成功率的关键，只有依法调处的矛盾纠纷案件才有说服力，才能使纠纷当事人双方心服口服。对一般性的矛盾纠纷能当场调结的，要当场调结；对重大矛盾纠纷，要尽可能做到“一个问题、一名领导、一个方案、一抓到底、限期调结”；对涉及多部门的案件要建立联合联调机制，制定方案，限期调处，发现一起介入一起，切实做到不耽搁、不延误、不积压。四是强化督查。对群众反映强烈，调处难度比较大，较长时间未化解，可能引发群体性事件和领导批示、包案的重大矛盾纠纷案件，实行挂牌督办。对挂牌督办案件实行“四定”制度，即定牵头领导、定责任单位、定责任人、定办结时限。同时，组织专门的督导组，对发生重大矛盾纠纷案件和重大群体性上访或越级上访案件进行专门的督导检查。
（四）重视发挥基层乡（镇）、村（居）人民调解委员会的作用。
区域联调具有深入群众、灵活高效、公益性等多种特点和优势，已经被群众普遍接受。进一步做好新形势下区域联调工作，加强驻乡镇司法所建设是关键。一是人员要到位，首先每个乡镇要配备足够的专职调解员，二是投入要到位，司法行政经费投入的严重不足，已经严重影响了人民调解事业的发展。我们不能寄希望于我们的人民调解工作者，长期发扬风格，靠思想觉悟办案，不能既要马儿跑又要马儿不吃草，因此，加大对区域联调工作的投入，不仅是关系到能否发挥人民调解工作者工作积极性的问题，更是关系到国家和社会长治久安的大事。三是装备要到位，交通工具、办公微机、照相机等装备能否到位，直接关系到调解员的办案质量、参与调解速度和工作积极性问题。四是培训要到位，要多培训，提高调解员的职业技能，多交流，提高办案质量和办案效率，通过培训和交流，学习他人工作经验，取人之长，补己之短。特别是对村级人民调解员的培训要加强，因为村级人民调委会已经起到了预防调处矛盾纠纷的第一道防线，很多矛盾纠纷如果在村级得到化解，就能大大减少乡镇调委会的压力，在发生矛盾纠纷后，如果村级调解员没有掌握调解技巧和法律知识，有时反而会激化矛盾，使纠纷陷入僵局，就会大大地增加乡镇调委会的工作难度和压力。因此，提高村级调解员素质，搞好村级调解员培训、交流已经刻不容缓。五是待遇要到位。提高调解员政治、经济待遇，让他们感到党和国家对他们的关心和爱护，从而满腔热情地投身到人民调解事业中去，为维护社会的和谐稳定和长治久安做出更大贡献。
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