摘要: 本文着重从宁夏实施“吊庄移民”、“工程移民”取得的经验和存在的问题着手,结合目前宁夏正在实施的生态移民工程,对如何进一步加强生态移民工作从工作方向、工作中把握的原则、解决的几个突出问题、工作的措施和建议等方面提出了一些见解,以求得在实践工作中起到一定的指导意义。
关键词: 生态移民; 脱贫致富; 开发模式
中图分类号: C922 文献标识码: A 文章编号:1009-8631(2010)04-0010-02
移民问题是复杂的社会问题之一,它伴随着人口发展的过程。移民过程中存在诸多问题是与社会对移民问题的认识程度紧密相关的,移民问题往往被简单化,被视为工程建设的附属问题或是单纯的经济补偿问题。
一、宁夏生态移民的必要性
宁夏生态移民作为一种移民形式,是经过“吊庄移民”、“工程移民”等阶段移民工作的总结、实践而选择的,有其优越性和科学性,基本符合现阶段宁夏移民工作实际和现状,必将在推动宁夏经济发展、社会稳定、民族团结等方面起到非常重要的作用。
(一)生态移民是促进贫困农民脱贫致富的重要举措
生态移民的形式是把环境恶劣地区的贫困人口搬迁到适宜人居住的地区,通过对迁入地环境改造、发展产业,逐步使搬迁移民脱贫致富。宁夏南部山区水、矿产、森林等自然资源十分贫乏,农民除拥有贫脊的土地资源外,几乎无别的资源。宁夏计划用10年时间,安置移民10万人,充分体现了党中央、国务院对少数民族地区的关心,有助于彻底解决这些地区群众的贫困问题,对解决目前宁南山区52.7万贫困人口温饱问题具有重要的意义,是功在当代,利在千秋,惠及子孙的“德政工程”、“民心工程”和“民族团结工程”。
(二)生态移民是减轻南部山区人口压力的战略选择
从历史经验和现实选择看,减轻人口压力最紧迫、最有效的措施就是进行生态移民。宁夏南部山区自然条件差,干旱多灾,生态环境严重失调,粮食产量低而不稳,“三料”(饲料、燃料、肥料)俱缺,群众生活长期贫困,是全国有名的贫困地区之一,素有“苦甲天下”之实。人口发展过猛,过多的人口远远超过了当地自然资源的负荷能力。人们为了生存,违背自然规律,对自然资源进行掠夺式经营,森林草场滥垦、滥牧,破坏了赖以生产、生活的资源,陷入了“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环之中。从长远发展来看,要扭转这种状况,一方面,要严格实行计划生育政策,控制人口过快增长;另一方面,要积极推行人口迁移流动政策,进行人口的合理布局调整,尽快减轻这些地方由于人口增长带来对生态环境的巨大压力。
(三)生态移民是缓解林区和自然保护区生态压力的有效途径
自治区规划将六盘山国家级自然保护区内居住的农民整体搬出,停止在保护区的生产活动,保护和恢复区域内的生态环境,是一种适应客观规律的主动战略,是落实江泽民总书记“再造一个山川秀美的大西北”伟大号召的重要举措,是实施西部大开发战略的重要组成部分,再造一个百万亩大林区,发挥六盘山在南部山区的生态主体平衡作用”的目标创造有利条件。
(四)生态移民是促进黄土高原国土资源的开发利用的重要选择
我区有待开发的荒地有1000多万亩,可利用的草原有3938万亩,是全国八个荒地超千万亩的省区和十大牧场之一。通过生态移民,把南部山区的部分人口迁移到这些地区,兴修水利,改良草场,建设以人工林草为主体的新型绿洲生态系统,不仅可以使劳动力与劳动对象得到合理配置,使人力资源和自然资源得到充分开发利用,使资源的潜在效益转化为现实的经济效益,更重要的是可在沙漠与黄土高原之间形成一道“绿色生态屏障”,既可阻止沙漠前移,防止沙尘暴发生,又可减轻周边辐射区的人口压力,为退耕还林还草工程、天然草场和天然林区的保护封育工程、防沙治沙工程及水土保持工程创造有利条件,有效改善宁夏及周边地区的生态环境。
(五)生态移民是增进民族团结,促进民族经济文化发展的重要手段
宁夏实施生态移民工程的对象,少数民族人口将占50%以上,不仅体现了党和政府对少数民族的关怀和社会主义大家庭的温暖,也必将促进安置群众与当地农民相互往来和交流,在共同发展生产、勤劳致富中,不断融洽和增进民族感情,这对于促进少数民族经济文化发展,实现各民族共同繁荣,维护社会政治的稳定具有重大的意义。
(六)生态移民是实现我区人口合理再分布的重要途径
我区目前的人口分布不合理,突出表现在农村人口相对较多,城市化滞后,贫困地区人口相对较多,经济落后,生态压力大。解决这一问题的重要措施是下大力气控制人口的自然增长,但这需要一个较长的过程。因此,适度的人口迁移非常重要。生态扶贫移民搬迁减少了我区经济最贫困、生态最敏感、人口压力最大地区的人口,对于我区的人口再合理分布,促进山川交流、城乡交流具有重要的现实意义和示范作用。
二、对宁夏以往移民开发模式的比较与反思
(一)工程移民的成绩
宁夏扶贫扬黄工程是在国家实施“八七扶贫攻坚计划”的特定历史条件下,围绕解决温饱的目标而设计,开工建设的移民工程。红寺堡灌区是这项工程的主战场,工程总规划灌溉土地200万亩,预计投资30亿元,用6年时间建成,将解决宁南山区100万移民的贫困问题。因此被简称为“1236”工程。经过近十年的移民开发搬迁,开发区经济及社会各项事业积极发展,取得了明显成效。一是农业经济快速发展。二是工贸招商大力推进。三是生态环境有了明显改善。四是基础设施建设稳步推进。五是社会事业协调发展。六是农民人均纯收入超出南部山区平均水平。
(二)存在的问题与不足
随着工程建设、农业开发和移民搬迁的不断实践,许多影响灌区可持续发展和移民脱贫致富的深层次问题逐渐显现出来,在这些问题还没有解决的前提下,政府又将红寺堡灌区作为生态移民的主要迁入地继续按计划经济时代的“工程移民”、“吊庄移民”建设模式进行生态移民的开发,影响灌区可持续发展。
一是红寺堡灌区生态环境形势依然严峻。红寺堡地处半荒漠草原之中,历史上号称“旱海”,常年干旱少雨,蒸发强烈,灌区风大沙多,是宁夏生态环境最为脆弱的地区之一。长期以来,由于过度放牧、滥采滥挖和樵采过量,使生态环境遭到严重破坏。生态脆弱是制约红寺堡开发区经济发展不可忽视的重要因素。
二是原定的开发目标已不适应形势发展的要求。宁夏红寺堡灌区原定开发目标为:“实现移民一年搬迁,两年定居,三年解决温饱,五年稳定脱贫,十年致富”。但是,十年过去了,该地区稳定脱贫基本实现,但致富目标并没有实现。原因在于,移民受传统观念的影响,对产业结构调整抵触情绪较强,发展产业信心不足。同时由于工程建设自身设计缺陷和建设质量问题,致使部分地区灌溉严重缺水,农田配套当初设计受资金限制设计标准低,开发后遗留问题相当突出,这些问题严重制约红寺堡发展。
三是移民数量过多已超出土地的承载能力。红寺堡灌区地处半荒漠之中,其周边是宁夏同心、盐池、中宁和灵武4县市所属的半荒漠丘陵区,都是远离县城和中心城市的贫困地区,各种社会服务功能很不健全。在这样一个城镇化水平很低、经济发展落后的偏远荒漠地带,搬迁安置如此众多的贫困人口,大大超出土地的承载能力。
三、推进宁夏生态移民发展的措施及建议
(一)明确现阶段生态移民工作的重点
1. 对山区灾害高发区和危险区实施搬迁
即居住区易受或常受滑坡、泥石流、崩塌、山洪、雪崩等威胁,居民安全无保障,并且治理难的地区。例如固原市彭阳县,一些容易发生山体滑坡的村庄。
2. 对生态环境恶劣的地区实施搬迁
这类地区多分布于高中山或高山峡谷,地形险峻,耕地资源缺乏。若遇干旱或少雨,人畜饮水就会遇到困难。居住区多处山区深处,交通不便、信息不灵、生产方式落后,不能发挥资源多样性优势,而过分依靠陡坡垦殖,以柴为薪,构成对植被的破坏,引发水土流失和山地灾害,脱贫希望渺茫。如原州区的寨科乡、官厅乡、碳山乡、甘城;海原县的蒿川乡;同心县的马高庄等。
3. 对地方病高发区实施搬迁
山区是我国克山病、大骨节病、甲状腺肿、氟中毒等地方病的主要分布区之一。许多村落位于上述的某一种或某几种地方病区之内。居民发病率高,贫、病、残交加,不仅对当代居民的生存和健康构成严重威胁,而且对子孙后代及长远发展留下后患。最好的办法是将该地区农户移出非病区。
4. 对自然保护区和风景名胜区实施搬迁
目前我国不少的自然保护区、风景名胜区都保留着为数不少的农村村落。这些村落的存在对区内的野生动植物保护构成威胁。而自身的发展又受到严重制约,难以脱贫或达到小康。
5. 对水库淹没区实施搬迁
开发山区水能资源是我国重要的能源发展战略内容之一,许多水库淹没区都分布着许多村落。这些村落在水库蓄水之前必须搬迁出淹没区。这类地区有海原县的石峡口、库坝项目区等。
(二)以科学发展观指导生态移民工作
面对严酷的自然环境和可持续发展的现实选择,以科学发展、和谐发展为指导,加快“转移发展战略”的实施步伐,搞好移民搬迁转移工作,而生态移民是我国当代社会经济发展过程中的一种特殊人口迁移,要适应我国社会经济发展。
(三)加强生态移民的过程管理
生态移民建设是有组织、有计划的属政府行为的移民搬迁活动,它克服了自发迁移零星散乱,没有耕地、生产生活资料以及户籍制度保障的弊端。需要建立专门的工作机构和规章制度,加强领导和管理。在调查摸底的基础上,编制合理可行的移民计划。加强生态移民过程管理需要制定一系列规划和保障措施。
(四)加快生态移民地区发展,提高生态移民的效益
借助国家加大对宁夏中南部生态移民、节水灌溉、设施农业、海原县政府搬迁等项目的支持力度,有关部门要积极细化分解任务,加强对口帮扶、工作协调和责任考核,要积极争取中央有关部委、东部发达省区加大对我区扶贫开发工作的对口帮扶和支持,加快生态移民地区各项事业发展。
生态移民是一种行之有效的解决贫困地区农民脱贫致富的好办法,进一步总结和探索生态移民的措施办法很有必要。因此,尽快制定实施生态移民政策及其相关政策措施,是防范和化解生态移民过程中种种矛盾和冲突的有效手段。
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