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摘 要 在现代美国环保运动发展的过程中，总统科学顾问委员会决策的科学化取向促成了白宫决策层环保认知的提升，国会立法赋予联邦政府环境治理权责的不断扩张，并从认知与建制两个层面推动了环境治理国家化趋势的形成。在这一趋势下，尼克松政府中的环保主义者首倡性地将环境议题纳入对北约的外交政策议程中，成为20世纪70年代美国环境外交滥觞的重要推力。
关键词 美国，环境治理，环境外交
中图分类号 K712 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2019）12-0014-07
学界关于现代美国环境外交缘起原因的探讨，既有跨国环境污染应对的视角，也有美国对外战略调整的视角，还有部分研究成果论及美国国内环保运动的推动。①前两者往往关注外生性因素在这一进程中的作用，而后者更多地将美国国内环保运动视为美国环境外交缘起的背景。已有研究或多或少的述及外生性因素，而忽略内源性因素的作用。本文中，笔者将从认知和建制两个维度出发，阐释美国国内环境治理中形成的国家化趋势，以及在此背景下环保主义者推动跨国环境合作倡议进入外交政策议程的过程，以推动对环境外交研究的进一步深化。②
环境治理在美国经历了一个从进入国内议程到提上跨国议程的发展过程。20世纪50年代中后期，一系列农药污染事件经由媒体报道，进入美国公众视野。③但白宫决策层对农药污染重视的拐点，是1962年6月中下旬，海洋生物学家蕾切尔·卡森（Rachel Carson）的《寂静的春天》在《纽约客》杂志上连载之后。④当美国国内舆论关于农药使用及其危害性的讨论开始不断发酵时，以有政府公信力的科学调查来回应民众的关切，成为肯尼迪政府面临的当务之急。⑤
面对国内民众的强烈呼吁，1962年7月18日，联邦科技委员会卫生教育与福利部部长特别助理鲍埃斯费依雷特·琼斯（Boisefeuillet Jones）提议对联邦内化学品政策做一次跨部门调查，以回应卡森文章引发的舆论关切。①8月24日，总统科学顾问委员会主席杰罗姆·维斯纳（Jerome Wiesner）指派琼斯组建一个特别小组，收集全国农药使用的数据，审查联邦政府既有政策，为科学顾问委员会更加深入地研究这一问题进行准备。②在29日的总统记者招待会上，肯尼迪总统向媒体表示，已经敦促有关部门对杀虫剂问题展开调查。③
随着调查逐步深入，总统科学顾问委员会意识到这次调查并不仅仅是对农药的使用范围、毒理危害性的科学调查，更涉及联邦部门及其所代表的利益集团与环保组织之间利益和立场的博弈。琼斯小组发现，商务部关注的是卡森引发的讨论对化学工业产生的负面影响;国防部、农业部和卫生教育与福利部主要着眼于农药对人和动物直接性的后果，而不关注其生态影响。④此外，各部门之间很少展开协作研究，这使得琼斯小组的调查深度和广度是前所未有的，同时更需要兼顾不同部门的利益和意见。
在调查过程中，琼斯小组积极听取环保主义者的声音，以科学的精神审慎推动调查工作的开展。1963年1月26日，总统科学顾问委员会邀请卡森进行了一整天的会谈，卡森平和的观点以及对质疑她书中激进主张的回应，给琼斯小组成员留下了深刻的印象。⑤两周后，琼斯小组完成了调查报告的初稿，在承认农药于现代农业和公共卫生方面不可替代作用的前提下，阐述了过度使用农药对人类、鱼类、野生生物，以及环境的危害，建议重新评价农药的毒理学数据，使杀虫剂研究转向更具安全性和选择性。报告还呼吁加强联邦各管理部门之间的协调性，制定法律保护鱼类和野生生物等。⑥在调查过程中，肯尼迪总统不时过问调查进展并催促尽快完成报告，总统顾问委员会在杀虫剂调查中的积极有为，不仅表明白宫决策层在认知层面重视杀虫剂问题的社会效应，更意味着白宫将对杀虫剂管制的必要性和迫切性提升到空前的高度。⑦
琼斯小组的调查作用之一，便是使肯尼迪总统初步掌握农药在全美的使用情况，并向国会代表申明了白宫决策层对杀虫剂问题的重视。2月7日，肯尼迪总统在国会表示：“联邦政府对杀虫剂的管制给予了特别的调查，美国每年使用着价值超过10亿美元、近1.8亿磅的农药。如果这一调查需要额外的授权，将向国会提出必要的建议。”⑧尽管调查报告初稿遭到了农业部、卫生教育与福利部的激烈反对，琼斯小组坚持拒绝对其中的基本观点进行修改。为了兼顾联邦不同利益主体的诉求，琼斯小组在修改中采用更为含蓄和委婉的措辞、更为中性的语言，包括将报告的名称由《农药的危害》改为《农药的使用》等，以减少报告在联邦政府内部面临的压力。
1963年5月15日，总统科学顾问委员会向公众发布了这份经肯尼迪总统签署的报告。报告终稿很大程度上支持了卡森在《寂静的春天》里提出的理念和具体主张。报告一共23页，包括“收益”“危害”“不用化学品的虫害控制”“政府在农药管理中的作用”和“建议”几个部分。报告对化工界和农业部的大规模喷药计划持批判态度，提出“应有秩序地减少长效杀虫剂的施用量……最终目标应是废除施用长效毒性杀虫剂”，并提出建议：“联邦有关各部门和机构应开始实行公众宣传计划， 向大众说明杀虫剂的用途及其毒性。”①《农药的使用》促动了美国国会重新审视其以往制定的杀虫剂政策。1963年夏天，卡森出席了由国会举行的杀虫剂问题听证会。次年，国会修正了《联邦杀虫剂、杀菌剂、灭鼠剂法案》，终止所谓的“抗议登记”制度。②化工界开始致力于研究开发高效低毒、能与环境兼容的新产品，如除虫菊酯类杀虫剂、三唑类杀虫剂等。③从长期来看，《农药的使用》为联邦政府进行杀虫剂管制提供了科学的依据，不仅提升了白宫决策层环境保护的认知，帮助白宫决策层作出了符合生态意识的科学决策，也使政府在环境治理应对中树立了公信力，為此后推动进一步的环境治理奠定了基础。
由此可见，在20世纪60年代应对国内杀虫剂的大辩论以及全国性的环境调查中，借由科学化的调研，白宫决策层不仅支持了总统科学顾问委员会调研的报告和结论，更将减少杀虫剂使用量、开发DDT替代产品等建议付诸政策实践，使决策层对环境治理的重视达到空前高度，环境保护的决策趋于科学化。与这一趋向并行的是美国国会通过一系列环境立法，赋予联邦政府及职能部门越来越大的权责，为1969年尼克松政府对环境问题的持续关注奠定了基础。
在20世纪60年代白宫与环境保护的关系中，另一条主线，是环境治理体制嬗变过程中，联邦政府部门权责不断扩张的现象，空气污染治理就是其中一个典型的例子。
在空气污染最初引发美国民众关注时，污染治理被视为是地方而非联邦的责任。1943年洛杉矶市发生光化学烟雾事件之后，洛杉矶市政部门调查烟雾成因并采取措施，于1945年建立县级空气污染控制办公室，1947年建立全美第一个特别空气污染控制区，规定市政部门有权在该区内强制处理污染事件。④同年，加利福尼亚州议会通过了美国历史上第一部完善的清洁空气法案。在整个50年代美国环境治理案例中，市政当局和公民团体在地方空气治理中扮演着主要角色，州县或者联邦政府均非治污的主体，这一方面是因为此时州际环境污染问题尚不突出，无需联邦政府协调应对，另一方面则是因为关于治污主体及权责分配以地方政府为主的观念占据主导。⑤随着空气状况的不断恶化和联邦政府的介入，这一认识慢慢开始转变。
空气质量的持续恶化，客观上要求联邦政府摒弃污染应对的属地管辖做法，在治理中发挥更为积极的作用。美国国会亦开始通过立法赋予相关职能部门更大的权责，以加强空气污染的调研和试点治理。1955年7月，第84届国会通过了《空气污染控制法》（Air Pollution Control Act），这是国会首部关于空气治理的立法，其颁布意味着联邦政府承认全国范围空气污染的存在。⑥该法案授权卫生部部长与其他联邦机构、州和地方政府的污染控制机构，调研和推介可减少和消除空气污染的项目;授予卫生部长收集和发布空气污染的信息，响应州和地方污染控制机构的要求开展污染调研的权力和责任，并为此提供每5年500万美元的资助，该法案在1959年被延长。⑦与1947年加州通过的空气法案不同的是，该法案强调州和地方政府在空气污染治理中作用的同时，首次要求联邦政府在空气污染应对中提供财政和技术上支持。但法案并未规定联邦政府具有监管职能，且因为执行力度有限，并未改变空气污染持续加重的趋势。⑧
随着州际空气污染事件的频发，创设州际空气污染应对机构、通过新的权力主体强化空气治理的针对性，成为国会进一步提升联邦政府应对空气污染的有效举措。1963年12月，美国国会通过了《清洁空气法案》（Clean Air Act）。①该法案在1959年延长法案的基础上，设立了健康、教育和福利三部门组成的技术联络委员会，授予技术联络委员会秘书长调研关于空气污染物有害后果的权力，召集污染控制机构商讨某个区域的污染问题的权力，并规定污染控制机构用于研发、建立和提升阻止空气污染的费用需达到当年治污预算总额的30%。法案还对多州污染事件的处理作出规定，赋予委员会秘书长请求司法部长介入、做出详细说明的权力。在1965年的修正案中，增加了《机动车尾气污染控制法案》，要求健康、教育和福利三部门秘书长制定排放标准，应用到进口和国内生产的机动车及引擎生产中（出口到美国外的除外），以作监管。②这一法案进一步扩大了联邦政府在空气污染治理中的权责。
1967年11月，约翰逊总统签署《空气质量法》（Air Quality Act），联邦政府在治理空气污染中的角色，由资助、调研转向监管。《空气质量法》要求设立一个15名成员组成的总统空气质量控制顾问委员会，同时要求保留联邦在治理州际和州内空气污染层面的行动权限，要求卫生部长、教育部长和劳工部长规划出空气质量控制区域，授權联邦政府通过确立空气质量控制区域等途径进行空气污染监管和控制。法案规定联邦政府有义务和权利来制定和实施空气质量规则。此外，法案还建立了固定污染源的排放标准并扩大了研究活动。可以说，1967年《空气质量法》的实施开启了联邦空气管制时代的序幕。③
在1970年《清洁空气法修正案》出台之前，美国国会的一系列立法赋予了联邦政府在空气污染治理中越来越大的权责。联邦政府通过逐步增加对州和地方政府环保事务资金和技术的支持力度，强化立法和政策议程进行规范建制，逐步扩大了联邦政府在州际空气污染治理中的权责（详见表1）。这一现象与前述白宫决策层对环境治理的认知和重视程度的空前提升，共同构成了60年代美国环境治理的一种鲜明趋势——环境治理国家化，即一改之前将环保的权力和责任下放到州和地方政府的做法，经由国会立法从联邦层面强化政府对环境治理干预的趋势。④在这一趋势下，在联邦政府中供职的环保主义者，敏锐地意识到环境问题是可获取民意支持的重要议题，思考并着力使环境议题为新总统的外交政策服务。
虽然尼克松本人在1968年竞选中并没有提出任何关于环境保护的主张，但他的竞选班子集结了诸多环保主义者，包括沃尔特·希克尔（Walter Hickel）、约翰·埃利希曼（John Ehrlichman）、丹尼尔·莫伊尼汉（Daniel Patrick Moynihan）、拉塞尔·特雷恩（Russell Train）、艾德蒙·马斯基（Edmund Muskie）、约翰·惠泰克（John Whitaker）等，其中，拉塞尔·特雷恩、丹尼尔·莫伊尼汉努力促成环境问题与对外政策调整相结合，在环境问题进入外交议程中发挥了积极的推动作用。①
1968年11月，尼克松确认当选总统之后，旋即组建了一系列过渡性的特别工作组，这些工作组的任务是在其1969年1月就职之前，就美国政府面临的各类问题提出政策建议，其中就包括特雷恩领衔的自然资源和环境保护特别工作组。事实证明，特雷恩资深的环保主义者履历，对尼克松政府任期内环境政策的形成具有重要作用。②12月5日，自然资源和环境保护特别工作组向尼克松提交了将环境管理提升为当局施政优先处理事项的报告。在这份报告中，对环境保护的定义明显已经不再局限于二战前所侧重的野生动植物和森林资源保护，而是包含了人们的生存标准、健康和生活质量，并重申了污染将最终毁掉适宜人类生存的星球这一观点，建议政府在遏制环境恶化方面承担起主要领导责任。③
莫伊尼汉对环境问题的关注早在1965年即已有之，彼时莫伊尼汉以林登·约翰逊总统科学顾问委员会委员的身份告诫总统，“气候的显著改变不受国家控制”的情况将会出现，全球性的环境问题需要通过跨国的合作来解决，但国际合作之路将前所未有的复杂。④莫伊尼汉的思考有着非常现实的考虑。60年代全美“新左派”运动的主体——青年学生对传统安全联盟的态度，是莫伊尼汉将环境问题纳入对北约政策的切入点。1968年，莫伊尼汉完成了调研报告《学生对政府、民主制度和北约的立场》（North Atlantic Assembly：Student Attitudes to Government， Democratic Institutions， and NATO）。在报告中，他回顾了60年代美国社会思潮中对物质主义和资本主义的种种批评，分析了青年学生对美国政府、民主体制和北约普遍性怀疑的原因，并着重探讨如何提升公众对政府信心这一问题。⑤他认为北约发展的困境并非源于政治和军事层面，而是源于各成员国对北约联盟所设定的目标的不认可。基于此，莫伊尼汉建议“作为安全政策的补充，经济、环境、科学和文化层面的合作应当努力寻求强化与外交政策之间的联系”。这是莫伊尼汉尝试将环境问题与外交政策联系起来的初步思考。⑥
1969年1月28日，尼克松入主白宫后的第8天，发生了圣芭芭拉原油泄漏事件，这是推动尼克松总统切实认识到环境保护重要性的转折点。21万加仑的原油泄漏在圣芭芭拉的海滩上，使得尼克松的环保观成为媒体关注的焦点。2月3日，新任的内务部部长沃尔特·希克尔视察受灾情况并指出，联邦政府在过去15年的监管不力，是造成此次事件的不二原因。⑦3月21日，尼克松到访圣芭芭拉，面对民众和舆论的强烈治污呼声，尼克松当众向媒体表示政府应该以更为有效的方式利用海洋和陆地资源，对于自然之美和自然资源给予更多关注。⑧在白宫和国会的共同推动下，参议员艾德蒙·马斯基等人的环境立法被提上议事日程并进入立法程序。此后，尼克松在环保议题的态度上比竞选之时更为积极，这为政府中的环保主义者推动环保议题进入到外交政策议程提供了契机。
随着尼克松2月访欧之旅结束，修复与北约盟国60年代中期以来的“大西洋危机”，维持北约联盟内部团结被提上议事日程。①1969年4月5日，莫伊尼汉在白宫餐厅遇见即将出任美国驻北约大使的罗伯特·埃尔斯沃思（Robert Ellsworth）。在此后的一周中，他告知莫伊尼汉：尼克松总统将会在北大西洋委员会20周年纪念日发表演讲，希望莫伊尼汉提出建设性的建议。在与总统演讲撰写特别助理帕特·布坎南（Pat Buchanan）积极沟通后，莫伊尼汉致信埃尔斯沃思提议设立一个委员会来统筹应对美国与北约盟国面临的现代社会挑战，其中之一便是如何应对普遍性的环境问题。他表示，虽然环境问题并没有足够强大的整合力使北约在没有军事政治功用的情况下保持活力，②这样一个委员会代表了当局将工业化国家普遍存在的空气污染、土壤流失、学生运动等威胁社会稳定和生活质量的问题结合处理的尝试，因此具有里程碑式的意义。同时这也是美国与其他北约盟国在越南战争问题上日趋紧张的背景下，寻找新契合点的一次尝试。③
莫伊尼汉这一提议很快由埃尔斯沃思反馈给基辛格，基辛格对此表示：联盟的安全应当有广泛的含义，它不仅包括防御外来进攻的实体安全，而且要包括我们各国应付我们社会内部问题的能力。④经过反复斟酌，莫伊尼汉的建议被纳入尼克松总统的發言稿中。1969年4月10日，北约委员会20周年纪念峰会上，尼克松总统发表演讲，呼吁北约国家在非军事领域展开合作。具体而言，他建议设立由副外长负责的现代社会挑战委员会，致力于利用西方国家的经验和资源来提升人民的生活质量。⑤在接下来的4月到11月，尼克松政府通过驻外使节、北约秘书长曼利奥·布罗西奥等与各国政要进行协商，推进其设想变为现实。是年11月，北约理事会批准组建现代社会挑战委员会，莫伊尼汉成为美方负责人。在这一框架下，美国与北约盟国在空气污染、公海污染以及内陆水域污染等领域开展了一系列环境合作。⑥
综上所述，无论是莫伊尼汉主张的在北约内部拓展合作范畴，将现代社会挑战委员视为深化大西洋联盟传统安全的工具，⑦还是特雷恩认为的现代社会挑战委员会的创建，是公众眼中复兴北约组织所开启合作进程的第一步，⑧现代社会挑战委员会都被视为尼克松政府为解决工业化国家面临的自然环境问题的合适平台。⑨从现代社会挑战委员会关注的议题来看，50年代以来形成的环境保护国家化的趋势，使得环保问题在白宫决策议程已经成为不可回避、甚至可资利用的外交议程中的一项。因此，莫伊尼汉、特雷恩等环保主义者极力促成环境议题进入外交政策议程中，成为尼克松政府借以修复与盟国关系的议题之一。⑩此后，在尼克松政府缓和战略的主导下，特雷恩推动尼克松政府在1972年与加拿大签署了《五大湖水质协定》、与苏联达成了《美苏环境保护协定》，并积极参与联合国首次人类环境大会，达成《人类环境宣言》，开启了现代美国环境外交的征程。
在关于美国环境外交缘起的原因探讨中，对美国国内动因的阐释一直是学界研究较为薄弱的部分。沃尔特·罗森鲍姆（Walter Rosenbaum）、杰奎琳·斯威策（Jacqueline Switzer）等学者指出，尼克松本人本非一个环保主义者，其对环境政治的兴趣更多是出于回应公众利益的政治动机，这一点从1971年尼克松批准国会削减对联合国开发计划署资金项目的经济政策提议可见一斑。①在尼克松政府对外战略调整的大背景下，国内因素从三个方面推动了尼克松政府将环境议题纳入对外政策议程中。
首先，从美国国内环保运动发展的视角来看，趋势性因素，即环境治理国家化是环境外交缘起的内生性原因。经由肯尼迪-约翰逊时期总统科学顾问委员会的介入，其对全国性环境污染事件的调研，提升了白宫决策层对国内污染全局性的科学认知，白宫决策层和联邦政府职能部门对环境保护的重视获得了全面提升。一系列的国会立法，赋予联邦政府职能部门在环境治理领域越来越大的权责，双重因素共同推动了环境治理国家化趋势的形成。在这一趋势的推动下，1969年尼克松总统将环境议题纳入现代社会挑战委员会关注的范畴中，甚至是此后与苏联、加拿大和联合国框架下的环境外交议程中，可谓是顺应时代发展之举。
其次，總统科学顾问委员会环境决策科学化确立的技术属性，以及环境外交的“低级政治”政治属性，是环保议题进入外交议程、并被各国接纳的前提。尼克松政府环境决策试图通过科学决策和技术路线，以技术为主旨应对可控的环境危机，从源头将对环境的损害降到最低，借以实现修复北约联盟关系的政治目的。这一路径与60年代肯尼迪-约翰逊总统科学顾问委员会关于国内环境治理的取向是一脉相承的。与欧洲各国相比，美国在国内环境治理上起步较早，立法相对健全，②通过诸如环境问题在内的“低级政治”议题切入，以多边合作的方式来解决工业化国家面临的共性问题，既有利于环境问题的解决，同时也便于实现其外交战略。
最后，莫伊尼汉、特雷恩等环保主义者在尼克松-基辛格缓和战略推行背景下的努力，是环境外交缘起的直接推力。在环境治理国家化趋势的推动下，环保主义者运用对环境保护的认知帮助设计与北约同盟关系修复的政策，助力尼克松政府调整对外战略，并在不同层面服务国家战略目标的实现。因此，环保主义与破解20世纪60年代美国与盟国关系困局需要之间的合理运用，成为环境外交缘起的直接因素。此后，尼克松政府不断拓展环境议题进入到外交议程，与加拿大、苏联之间签订新的环境协定，并在联合国框架下推动全球性的环境外交，在尼克松政府缓和战略中得以持续推进并发挥作用。
【作者简介】靳小勇，西安交通大学马克思主义学院近现代历史研究所讲师，主要研究方向为冷战国际关系史、环境外交。
【责任编辑：王湉湉】
Abstract： The scientific orientation of the decision-making of the President’s Scientific Advisory Board， as well as the continuous expansion of the federal government’s environmental governance authority by the Congressional legislation， promoted the formation of the nationalization trend of environmental governance from the perspective of cognition and legislation. Environmentalists in the Nixon government have aggressively promoted environmental issues into the policy agenda to NATO. This process shows that endogenous factors are one of the important thrusts of modern American environmental diplomacy.
Key Words： United States， Environmental Governance， Environmental Diplomacy
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